Ελέγχοντας τους φτωχούς: Το Ελάχιστο Εγγυημένο Εισόδημα στην Ελλάδα

Μια μεγάλη πρόκληση

Από καθαρά διαχειριστική σκοπιά, το πρόγραμμα είναι πρωτοποριακό, καθώς εξορθολογίζει την κοινωνική προστασία χρησιμοποιώντας τεχνολογία που δεν υπήρχε πιο πριν στην Ελλάδα, στοχεύει στους φτωχούς που σε μεγάλο βαθμό μέχρι τώρα στερούνταν κοινωνικής προστασίας και τους παρέχει μια μικρή ανακούφιση μέσω μετρητών και παροχών σε είδος. Επιπλέον, σύμφωνα με την έκθεση «Η Κυβέρνηση με Μια Ματιά 2021» του ΟΟΣΑ (Γράφημα 3), οι κρατικές δαπάνες για την κοινωνική προστασία μειώθηκαν 13,3% από το 2011 ως το 2019 (από 41,846 δις ευρώ σε 36,267 δις ευρώ), εξαιρουμένων των δαπανών για το πρόγραμμα ΚΕΑ (501 εκατ. Ευρώ το 2019). Ωστόσο, το ερώτημα παραμένει κατά πόσο ο οικονομικός εξορθολογισμός και συγκεκριμένα η ανακατεύθυνση των δαπανών κοινωνικής προστασίας προς τους ακραία φτωχούς βελτιώνει ποιοτικά τις συνθήκες ζωής τους.

Γράφημα 3: Κρατικές δαπάνες ανά τομέα στην Ελλάδα

Για τους ανθρώπους στους οποίους στοχεύει το πρόγραμμα διακυβεύονται πολλά. Δυστυχώς, αυτή τη στιγμή δεν υπάρχουν αξιόπιστα στατιστικά για τις συνθήκες ζωής, την επισφαλή απασχόληση και τη φτώχεια στους δήμους του Δυτικού Πειραιά, καθώς η τρέχουσα απογραφή πληθυσμού (2021) δεν έχει ολοκληρωθεί ώστε να συγκριθεί με την προηγούμενη (2011). Ωστόσο, υπάρχει πρόσφατη σημαντική ανθρωπολογική έρευνα (Spyridakis, 2013, 2018; Bithymitris, 2016) που εξερευνά τις πορείες που ακολουθούν και τις δυσκολίες που αντιμετωπίζουν οι πληθυσμοί που βασίζονται για το εισόδημά τους στην Ναυπηγοεπισκευαστική Ζώνη του Πειραιά και περιγράφει κοινωνικές καταστάσεις που και εμείς οι ίδιες παρατηρήσαμε ή που μας μεταφέρθηκαν κατά τη διάρκεια της έρευνας. Από τη δεκαετία του 1980 και μετά, η εξαφάνιση των δραστηριοτήτων που άμεσα ή έμμεσα σχετίζονται με τα ναυπηγεία, καθώς και η διάλυση άλλων δραστηριοτήτων στην περιοχή του Πειραιά (όπως καπνά, υφάσματα, λιπάσματα, μεταλλουργία, αλευρόμυλοι κλπ.), σε συνδυασμό με τις πολιτικές διαρθρωτικής προσαρμογής από το 2010 και μετά, έχουν αποσυνθέσει το οικονομικό, επαγγελματικό, κοινωνικό και οικογενειακό περιβάλλον των εργατών και εμπόρων αυτής της περιοχής, όπου υπάρχει υπερ-προσφορά εργατικού δυναμικού, ενώ η ζήτηση είναι πλέον πολύ περιορισμένη. Οι ιδιοκτήτες μικρομάγαζων προλεταριοποιούνται, νοικοκυριά από διάφορες κοινωνικές τάξεις υπερχρεώνονται και οικογένειες διαλύονται.

Προσβασιμότητα και ίση μεταχείριση

 Η βελτίωση των συνθηκών ζωής εγείρει ένα πρώτο σημαντικό ζήτημα: αντιμετωπίζονται δίκαια οι πολίτες που έχουν ανάγκη «αποκλειστικά με βάση την οικονομική τους κατάσταση και χωρίς αποκλεισμούς» (World Bank, 2019a); Από κανονιστική σκοπιά, το ερώτημα αυτό αφορά έναν από τους κεντρικούς άξονες της Καθολικής Κοινωνικής Προστασίας: την προσβασιμότητα του. Μεταξύ άλλων προαπαιτούμενων, η αρχή της προσβασιμότητας υπαγορεύει ότι τα προγράμματα πρέπει να βασίζονται στις αρχές της μη διάκρισης και της ίσης μεταχείρισης. Καθώς τα πιο περιθωριοποιημένα τμήματα της κοινωνίας συνήθως παραγκωνίζονται και μένουν εκτός αυτών των προγραμμάτων, αξίζει να κάνουμε ορισμένες παρατηρήσεις για τις πιο συμβατικές κατηγορίες ευάλωτων πολιτών που απευθύνθηκαν στις κοινωνικές υπηρεσίες κατά τη διάρκεια της έρευνάς μας.

Τα προγράμματα με εισοδηματικά κριτήρια είναι τεχνολογίες εξατομικευμένης μαζικής διαχείρισης: οι «φτωχές μάζες» (μια γενική κατηγορία) γίνονται αντικείμενο επεξεργασίας με βάση την ατομική τους κατάσταση. Ο συνδυασμός του συγκεκριμένου με το καθολικό αποτελεί δύσκολο εννοιολογικό πρόβλημα. Παρατηρήσαμε και μάθαμε για περιπτώσεις αναντιστοιχίας μεταξύ των αφηγήσεων των αιτούντων και των διαδικτυακών στοιχείων. Οι αιτίες αυτών των αποκλίσεων ποικίλουν, αλλά μία είναι το μεγάλο εύρος του περιθωρίου λάθους στον καθορισμό των δικαιούχων από το πληροφοριακό σύστημα. Σε τέτοιες περιπτώσεις, η πρότερη εμπειρία των υπαλλήλων στον τομέα της κοινωνικής εργασίας παίζει σημαντικό ρόλο, καθώς διαθέτουν σημαντική διακριτική ευχέρεια στην επεξεργασία των αιτήσεων, ενώ η επιμόρφωση τους ήταν συνοπτική και αφορούσε μόνο τη χρήση του λογισμικού (πολλοί δεν γνωρίζουν πώς να αντλούν πληροφορίες από φορολογικές δηλώσεις, αν και αποτελούν τα βασικά έγγραφα στη διαχείριση των αιτήσεων).

Ως αποτέλεσμα, οι πρακτικές ποικίλουν, καθώς εφαρμόζονται από ένα φάσμα υπαλλήλων, από τους άπειρους και ελλιπώς καταρτισμένους που απλά ακολουθούν τις οδηγίες στις οθόνες τους ως αυτούς που ερευνούν σε βάθος. Επιπλέον, οι μηχανισμοί στόχευσης εισάγουν αυθαίρετες διαφοροποιήσεις μεταξύ των δικαιούχων. Για παράδειγμα, γιατί το αναπηρικό επίδομα όταν καταβάλλεται από το κράτος συμψηφίζεται με το ΚΕΑ, ενώ το ίδιο επίδομα όταν καταβάλλεται από το ασφαλιστικό ταμείο δεν συμψηφίζεται; Γιατί το επίδομα ανήλικου τέκνου (€70) αφαιρείται από τα επιδόματα ΚΕΑ, τη στιγμή που η Καθολική Κοινωνική Προστασία είναι σχεδιασμένη ώστε να επενδύει πρωταρχικά στα παιδιά; Η αξιολόγηση της ατομικής κατάστασης των αιτούντων είναι τόσο περίπλοκη που οι αρχές, για να εντοπίσουν πιθανές περιπτώσεις απάτης, εισήγαγαν μέχρι και αμφιλεγόμενα κριτήρια όπως τα εμφανή σημάδια πλούτου (κληροδοτήματα, ίσως, ενός πιο εύρωστου παρελθόντος). Διαπιστώνεται, λοιπόν, ότι οι πολιτικές σκοπιμότητες που υπαγορεύουν την κατηγοριοποίηση των κοινωνικών ομάδων, καθώς και τα εγγενή προβλήματα των τεχνολογιών εισοδηματικού ελέγχου έχουν ως αποτέλεσμα την καταστρατήγηση των αρχών της ισότητας και της ίσης μεταχείρισης.

Μια «παραγωγική» παραοικονομία;

Δύο άλλοι βασικοί άξονες της Καθολικής Κοινωνικής Προστασίας –η διαθεσιμότητα βιώσιμων μηχανισμών κοινωνικής προστασίας και η επάρκεια των βασικών δικαιωμάτων κοινωνικής πρόνοιας («τόσο σε ποσό όσο και σε διάρκεια, ώστε όλοι να έχουν τη δυνατότητα να ασκήσουν τα δικαιώματά τους») – οδηγούν σε μια συζήτηση γύρω από το ύψος των χρηματικών παροχών και την εργασία.

Οι περισσότεροι ερευνητές και ειδικοί, καθώς και οι κρατικοί αξιωματούχοι και οι κοινωνικοί λειτουργοί που συμμετείχαν στην έρευνα, σημειώνουν ότι οι χρηματικές παροχές είναι τόσο πενιχρές που οι περισσότεροι αποδέκτες ΚΕΑ δεν «θα καταφέρουν να ανέβουν πάνω από το όριο της (σχετικής) φτώχειας» (WB, 2019a). Επισήμαναν, επίσης, ότι ο Πυλώνας 3 (η ενεργοποίηση των δικαιούχων στην αγορά εργασίας) παρουσιάζει ελλείψεις. Είναι, πράγματι, αμφίβολο αν κατώτατα επιδόματα όπως αυτά που προσφέρονται από το ΚΕΑ, είτε σε χρήμα είτε σε είδος, είναι πιθανό να ενδυναμώσουν τους φτωχούς και να βελτιώσουν τις δυνατότητές τους. Με αυτά τα δεδομένα, η συζήτηση κατόπιν περιστρέφεται γύρω από τρία βασικά θέματα: την αδήλωτη εργασία, την ανάγκη ενίσχυσης του ΟΑΕΔ και την αδυναμία αύξησης των χρηματικών ενισχύσεων, τόσο για δημοσιονομικούς λόγους, όσο και γιατί τα επιδόματα οφείλουν να είναι χαμηλότερα του κατώτερου μισθού, καθιστώντας έτσι, θεωρητικά, την εργασία πιο ελκυστική.

Η συζήτηση αυτή αποδεικνύεται άγονη για διάφορους λόγους. Πρώτον, οι δημοσιονομικοί λόγοι που προβάλλονται από τις αρχές είναι αδιαμφισβήτητοι λόγω της ασυμμετρίας των διεθνών συσχετισμών δυνάμεων. Η Ελλάδα βρίσκεται ακόμα υπό καθεστώς ενισχυμένης εποπτείας και δεν διαθέτει περιθώρια δημοσιονομικών ελιγμών. Το μνημόνιο του 2015 επέβαλε ένα «δημοσιονομικά ουδέτερο» σύστημα κοινωνικής προστασίας, υπονοώντας ότι η χρηματοδότηση του συστήματος μπορεί να προέρχεται μόνο από τα πρωτογενή πλεονάσματα που θα επιτυγχάνονταν μέσω της περικοπής δαπανών και της αύξησης φόρων. Το ΔΝΤ και η ΕΕ δεν επιτρέπουν μια πιο ουσιαστική αναδιανομή πόρων, όπως για παράδειγμα τη μεταφορά τους από τον προϋπολογισμό για την άμυνα στην κοινωνική προστασία. Η αδυναμία, λοιπόν, του παρεχόμενου επιδόματος αλληλεγγύης να ενισχύσει τις δυνατότητες ανθρώπινης ανάπτυξης καθιστά απαραίτητη τη διερεύνηση της πιθανότητας δημιουργίας ενός Παγκόσμιου (ή έστω Ευρωπαϊκού) Ταμείου κοινωνικής προστασίας που να μπορεί να χρηματοδοτήσει τα Κατώτατα Όρια στις φτωχότερες χώρες (de Schutter and Sepúlveda, 2012). Δεύτερον, όπως αναφέρθηκε επανειλημμένα κατά τη διάρκεια της έρευνας, «όλοι ξέρουν ότι όλοι δουλεύουν μαύρα». Η αδήλωτη εργασία (και ευρύτερα η «μαύρη οικονομία», είτε πρόκειται για υψηλά είτε για χαμηλά εισοδήματα) είναι δομικό χαρακτηριστικό της ελληνικής οικονομίας. Θα μπορούσε, επίσης, να θεωρηθεί και δομικό χαρακτηριστικό του προγράμματος ΚΕΑ, αφού από μόνο του το επίδομα δεν επαρκεί για την επιβίωση των φτωχότερων ατόμων.

Τρίτον, οι αρχές κάνουν ό, τι μπορούν για να ενισχύσουν τον Πυλώνα 3 χρησιμοποιώντας τα καθιερωμένα εργαλεία δημόσιας πολιτικής, όπως η εγγραφή στον ΟΑΕΔ και τα προγράμματα δημόσιας απασχόλησης. Αυτά περιλαμβάνουν μη ανανεώσιμες συμβάσεις ορισμένου χρόνου για 6 ως 8 μήνες, με μηνιαίο μισθό περίπου €500 για την πλήρη απασχόληση και €250 για τη μερική απασχόληση. Τα ποσά αυτά αντικατοπτρίζουν τους χαμηλούς μισθούς που επικρατούν στην αγορά και δεν δημιουργούν τις κατάλληλες συνθήκες για μια σημαντική βελτίωση στη ζωή των ανθρώπων. Επιπλέον, τα προγράμματα επιστροφής στην εργασία, τα οποία υποτίθεται ότι βελτιώνουν τις πιθανότητες πρόσληψης των ανέργων, δεν είναι πανάκεια. Πιο συγκεκριμένα, οι εργαζόμενοι της Ζώνης του Πειραιά, ειδικά όσοι είναι άνω των 40, είναι εξοικειωμένοι με τις ανάγκες και τις ιδιαιτερότητες μιας δομικά ελαστικής αγοράς εργασίας που προσφέρει περιστασιακή και επισφαλή απασχόληση. Έχουν παλέψει για να βρουν μεροκάματα και ξέρουν πώς να ψάξουν για δουλειά και πώς να μπαίνουν στην αγορά εργασίας όταν προκύπτουν ευκαιρίες. Ποιο το νόημα, λοιπόν, να εξυμνούμε την ανωτερότητα των πολιτικών επαγγελματικής ενεργοποίησης με παροχή κινήτρων;

Η Παγκόσμια Τράπεζα έχει την απάντηση σε αυτό το ερώτημα. Η βασική της ιδέα, την οποία συμμερίζεται και η ΕΕ όπως αποδεικνύεται στην πράξη, είναι ότι οι φτωχοί αποτελούν παραγωγικό παράγοντα που οφείλει να συνεισφέρει στην οικονομική ανάπτυξη, ασχέτως αν πρόκειται για την ανεπίσημη οικονομία, όπως ορίζεται η εργασία και οι επιχειρήσεις που δεν είναι ορατές στις νομισματικές, ρυθμιστικές και θεσμικές αρχές. Η Τράπεζα βλέπει τώρα αυτόν τον τομέα ως «μοχλό ανάπτυξης» (WB, 2019b). Εφόσον επικρατεί αυτή η θεώρηση, η ανεπίσημη απασχόληση μετατρέπεται σε ένα σχετικά αποδεκτό συμπλήρωμα επίσημων μηχανισμών όπως τα προγράμματα δημόσιας απασχόλησης, τα οποία αποτελούν το βασικό εναλλακτικό μοντέλο στην άνευ προϋποθέσεων χρηματική ενίσχυση των φτωχών.

Συμπεράσματα

 Απαιτείται περαιτέρω έρευνα για την αξιολόγηση του πώς η παραοικονομία ωθείται από, αλλά και ωθεί, την κοινωνική ευπάθεια. Αν, όπως συχνά μας είπαν οι δικαιούχοι του ΚΕΑ, το επίδομα «είναι τουλάχιστον κάτι», τότε απλά ενθαρρύνει την προσαρμογή στις παρούσες υποβαθμισμένες κοινωνικοοικονομικές συνθήκες παρά συμβάλει στη μεταβολή τους. Στην Ελλάδα, δεν δίνεται η δυνατότητα σε μεγάλα, αλλά ετερογενή, στρώματα ευάλωτων πληθυσμών να ζήσουν με ποιότητα και αξιοπρέπεια, καθώς οι χρηματικές παροχές και οι λοιποί μηχανισμοί στήριξης σχεδιάζονται με άλλους σκοπούς.

[1] Αν και από τον Ιανουάριο του 2021 το Κοινωνικό Εισόδημα Αλληλεγγύης μετονομάστηκε σε Ελάχιστο Εγγυημένο Εισόδημα, τα αρχικά ΚΕΑ παραμένουν σε παράλληλη χρήση.

[2] Ο όρος σχετική φτώχεια αναφέρεται σε ετήσιο εισόδημα κάτω του 60% του μέσου εθνικού διαθέσιμου εισοδήματος. Στην περίπτωση του Ελάχιστου Εγγυημένου Εισοδήματος, ως ακραία φτώχεια χαρακτηρίζονται εισοδήματα κάτω του 40% αντίστοιχα, δηλαδή ετήσια εισοδήματα που δεν ξεπερνούν τα €2,880 το 2017 (WB, 2019a).

[3] Η παρούσα έρευνα πραγματοποιήθηκε με την υποστήριξη της Γαλλικής Σχολής Αθηνών.

[4] Υπάρχει σημαντικός όγκος βιβλιογραφίας στο θέμα της κοινωνικής επένδυσης. Δες για παράδειγμα Jenson (2010) και Jenson and Saint-Martin (2003). Ενδιαφέρον προκαλεί το γεγονός ότι η έννοια αυτή έχει γίνει πλέον μέρος της δημόσιας συζήτησης και στην Ελλάδα (Matsaganis, 2021).

[5] ILO and WB (2015). Πιο αναλυτικά, δες Burgi and Kyramargiou, 2021.

[6] Δες https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/economy-works-people/jobs-growth-and-investment/european-pillar-social-rights/european-pillar-social-rights-20-principles_el