Η λογική και πρακτική των επιπέδων διοίκησης: Μητροπολιτική διακυβέρνηση
Παγώνης Θάνος|Χωριανόπουλος Ιωάννης
Πολιτική, Σχεδιασμός
2015 | Δεκ
Ο μητροπολιτικός χώρος γίνεται εκ πρώτης κατανοητός ως το πεδίο εκείνο στο οποίο καταγράφονται οι οικονομικές και οι κοινωνικές επιρροές ενός αστικού πυρήνα. Ο προσδιορισμός της Λειτουργικής Αστικής Περιφέρειας (ΛΑΠ – Functional Urban Region), απασχολεί τα πλαίσια του χωρικού σχεδιασμού στις περισσότερες Ευρωπαϊκές χώρες ήδη από τη μεταπολεμική περίοδο, ενώ η συνακόλουθη ανάδειξη της ‘μητροπολιτικής περιφέρειας’ σε ξεχωριστή βαθμίδα διακυβέρνησης υποδηλώνει το ειδικό βάρος της συγκεκριμένης κλίμακας στα ζητήματα ρύθμισης του αστικού χώρου. Στην περίπτωση της Αθήνας, η έλλειψη ανάλογων αναζητήσεων από την πλευρά της κρατικής διοίκησης μέχρι σχετικά πρόσφατα, απηχεί την πολιτική κυριαρχία των απόψεων εκείνων που προσέγγιζαν την ασχεδίαστη αστική μεγέθυνση ως τον συντομότερο δρόμο για την οικονομική ανάπτυξη.
Το πολιτικό αίτημα για την συγκρότηση μητροπολιτικών δομών χωρικού σχεδιασμού συγκεκριμενοποιείται στη Αθήνα στα μέσα της δεκαετίας του 1980 (Ρυθμιστικό – 1985), απόρροια των δυσλειτουργιών και των περιβαλλοντικών αδιεξόδων της πόλης, χωρίς ωστόσο να συνοδεύεται από την αντίστοιχη αναδιάρθρωση των επιπέδων της διοίκησης. Παράλληλα, μια σειρά από νέες διακυβερνητικές προκλήσεις έρχονται εκείνη την εποχή στο προσκήνιο σχετιζόμενες, κυρίως, με τη διαχείριση των αναπτυξιακών προγραμμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Τις δύο επόμενες δεκαετίες παρατηρείται μια έντονη προσπάθεια χωρο-διοικητικών μεταρρυθμίσεων. Ενδεικτικά αναφέρουμε την ίδρυση της διοικητικής Περιφέρειας Αττικής (1986), την αναβάθμιση των πέντε νομαρχιακών διοικήσεων (Αθηνών, Πειραιώς, ‘Υπερ-νομαρχία’ Αθηνών-Πειραιώς, Ανατολικής Αττικής, Δυτικής Αττικής) σε πολιτικές αρχές (1994), καθώς και τις περιορισμένες συνενώσεις δήμων και κοινοτήτων στο πλαίσιο του προγράμματος «Καποδίστριας» (1997). Παρά την κινητικότητα αυτής της περιόδου, οι μεταρρυθμιστικές προσπάθειες συχνά σκοντάφτουν σε θεσμικά εμπόδια και οδηγούνται σε υπαναχωρήσεις. Το ακανθώδες ζήτημα της μεταβίβασης αρμοδιοτήτων του χωρικού σχεδιασμού από την κεντρική διοίκηση στην αυτοδιοίκηση αναδεικνύεται σε κεντρικό πρόβλημα, που διαμόρφωσε από μόνο του ξεχωριστή νομολογία του ΣτΕ (Βασενχόβεν κ.ά. 2010). Έτσι τελικά η απόφαση για την σύσταση μιας δημοκρατικά υπόλογης πολιτικής αρχής υπεύθυνης για το σύνολο του μητροπολιτικού χώρου της πόλης δεν προωθήθηκε. Ως συνέπεια, ο αναπτυξιακός προσανατολισμός της περιφέρειας της Αθήνας παρέμεινε στο χώρο ευθύνης της κεντρικής κρατικής διοίκησης.
Χάρτης 1: Οι περιφερειακές ενότητες της Αθήνας
Την περίοδο διοργάνωσης της Ολυμπιάδας, το έλλειμμα κατάλληλων δομών διακυβέρνησης οδηγεί στην πολιτική επιλογή της ανάληψης της κύριας ευθύνης των μητροπολιτικών σχεδιασμών της Αθήνας από την κεντρική διοίκηση. Παρά την κομβική σημασία των παρεμβάσεων για την μελλοντική ανάπτυξη της πόλης, το όλο εγχείρημα αντιμετωπίζεται ως ειδικό διακυβερνητικό επεισόδιο στην συμβατική λειτουργία της διοίκησης, και ως εκ τούτου υλοποιείται μέσω ενός ειδικού νομοθετικού και οργανωτικού πλαισίου. Με αυτό τον τρόπο διευκολύνθηκε η παράκαμψη του Ρυθμιστικού Σχεδίου της Αθήνας, το οποίο αποτελούσε εμπόδιο στους σχεδιασμούς της Ολυμπιάδας (Chorianopoulos et al. 2010). Χάθηκε έτσι όμως η ευκαιρία της ανασυγκρότησης των δομών της μητροπολιτικής διακυβέρνησης σε μια νέα πιο ορθολογική βάση. Παράλληλα η μετάθεση βασικών αρμοδιοτήτων μητροπολιτικού σχεδιασμού σε διάφορους ad hoc φορείς και όργανα παρήγαγε ένα σοβαρό έλλειμμα δημοκρατίας. Η συνθήκη αυτή μεταφέρεται και στην μετα-Ολυμπιακή περίοδο μέσω της επ’ αόριστον επέκτασης της ισχύος του ειδικού καθεστώτος εξαίρεσης για τις περιοχές των Ολυμπιακών έργων. Στα χρόνια που ακολούθησαν, η αδυναμία διαχείρισης ζητημάτων μητροπολιτικής εμβέλειας που παρήγαγε αυτή η αποσπασματική λογική κατέστη εμφανής, αναιρώντας ως ένα βαθμό τα όποια πλεονεκτήματα προσέδωσε το εγχείρημα της Ολυμπιακής συγκυρίας στην Αθήνα.
Η πρόσφατη προσπάθεια αναδιοργάνωσης των κρατικών χωρικών δομών, γνωστή ως πρόγραμμα «Καλλικράτης» (2010), επιχείρησε να απαντήσει σε αυτά τα ζητήματα. Με τη θέσπιση του θεσμού της μητροπολιτικής περιφέρειας ως πολιτικού φορέα διακυβέρνησης, σημαντικές αρμοδιότητες μητροπολιτικού χαρακτήρα περνούν στην αρμοδιότητα της τοπικής αυτοδιοίκησης. Παράλληλα, οι 122 δήμοι και κοινότητες της Περιφέρειας συνενώθηκαν σε 66 δημοτικές αρχές. Η νέα διακυβερνητική αρχιτεκτονική της μητρόπολης, καθώς και ο καταμερισμός των αρμοδιοτήτων ανάμεσα στα διαφορετικά επίπεδα διοίκησης, σκιαγραφούνται παραστατικά στο σχήμα 1.
Σχήμα 1: Τα επίπεδα της διοίκησης
Η μεταρρυθμιστική προσέγγιση του «Καλλικράτη» αντλεί από ανάλογα παραδείγματα χωρο-διοικητικής αναδιάρθρωσης που προωθήθηκαν στις χώρες της ΕΕ τις δύο τελευταίες δεκαετίες. Στόχος τους, η βελτίωση της σχέσης κόστους-αποτελεσματικότητας στην παροχή των υπηρεσιών, αλλά και η δημιουργία νέων θεσμικών δυνατοτήτων στήριξης του Ευρωπαϊκού αναπτυξιακού προσανατολισμού των τοπικών οικονομικών στη βάση ανταγωνιστικών προτύπων. Παράλληλα, η αυξημένη παρουσία τοπικών φορέων και ομάδων συμφερόντων σε ειδικές πλατφόρμες «συμμετοχικής» λήψης των αποφάσεων, τις λεγόμενες «Επιτροπές Διαβούλευσης», νομιμοποιεί την επανιεράρχηση των στόχων, χρίζοντας τις τοπικές κοινωνίες υπεύθυνες για τις συνέπειες των επιλογών τους (Chorianopoulos 2012). Οι προτεραιότητες αυτές εγγράφονται χαρακτηριστικά στις νέες διακυβερνητικές δομές της Αθήνας. Σημαντική αλλαγή, μεταξύ άλλων, αποτελεί η αντιπροσώπευση της Αθήνας μέσω του θεσμού της μητροπολιτικής περιφέρειας στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή των Περιφερειών. Επίσης, οι διευρυμένες αυτοδιοικητικές μονάδες δύναται πλέον να συμμετέχουν σε Ευρωπαϊκούς Ομίλους Εδαφικής Συνεργασίας, σε αναπτυξιακές, δηλαδή, «κοινοπραξίες» με φορείς άλλων χωρών μελών της ΕΕ με στόχο την προώθηση των κοινών οικονομικών τους συμφερόντων.
Ωστόσο, την αναδιάρθρωση του «Καλλικράτη» συνοδεύουν και παραδειγματικές «εξαρτήσεις» από το πρόσφατο συγκεντρωτικό παρελθόν, προβληματίζοντας ως προς το βαθμό που οι νέες δομές θα ανταποκριθούν στους αναμενόμενους στόχους. Η διαδικασία της συγκρότησης των νέων δημοτικών ενοτήτων, για παράδειγμα, επιβλήθηκε αυθαίρετα μέσα από τη διοικητική ενοποίηση όμορων ΟΤΑ, αγνοώντας τα λειτουργικά όρια των επιμέρους περιοχών. Πιο χαρακτηριστικά, οι βασικές αρμοδιότητες του χωρικού σχεδιασμού μέσω της έγκρισης των Γενικών Πολεοδομικών Σχεδίων (ΓΠΣ), αλλά και της παρακολούθησης της εφαρμογής του Ρυθμιστικού Σχεδίου και των Ζωνών Οικιστικού Ελέγχου (ΖΟΕ), παραμένουν στη δικαιοδοσία της κεντρικής διοίκησης.
Σημαντικοί παράγοντες που προσδιορίζουν το πλαίσιο λειτουργίας και τις πρακτικές των νέων δομών αποτελούν η συγκυρία της κρίσης, καθώς και το ειδικό διακυβερνητικό καθεστώς που παράγεται από τις δεσμεύσεις που προκύπτουν από τις μνημονιακές υποχρεώσεις της χώρας. Αυτές οι ειδικές συνθήκες οδηγούν σε αλλαγές προτεραιοτήτων πολιτικής, επαναφέροντας στο προσκήνιο τη λογική της γρήγορης, ανεξαρτήτως κόστους, ανάπτυξης, ενώ συνοδεύονται και από τις αντίστοιχες διευθετήσεις στις διακυβερνητικές δομές, ανακαλώντας τις αποσπασματικές λογικές της προηγούμενης περιόδου. Χαρακτηριστική περίπτωση αποτελεί ο τρόπος με τον οποίο η κεντρική διοίκηση προωθεί την προσέλκυση στρατηγικών επενδύσεων στην Αττική, δημιουργώντας ειδικά καθεστώτα εξαίρεσης για συγκεκριμένες τοποθεσίες όπως το Ελληνικό ή το Παράκτιο Μέτωπο του Σαρωνικού. Παράλληλα, αξίζει να σημειωθεί η αυξανόμενη παρουσία ιδιωτικών κοινωφελών ιδρυμάτων σε πρωτοβουλίες αναπλάσεων και σχεδιασμών μητροπολιτικής εμβέλειας, που ανάγονται σε σημαντικό εταίρο της κεντρικής διοίκησης στη στήριξη νέων στόχων πολιτικών. Το σχήμα 2 επιχειρεί να συνοψίσει αυτές τις αλλαγές, υπογραμμίζοντας την υπερ-αντιπροσώπευση φορέων που ελέγχονται από την κεντρική διοίκηση στη χωρική διακυβέρνηση της μητρόπολης. Κεντρικό πεδίο εστίασης των διακυβευμάτων πολιτικής αναδεικνύεται το κέντρο της Αθήνας, όπου το ζήτημα της συνεργασίας μεταξύ κεντρικής διοίκησης, μητροπολιτικής αυτοδιοίκησης και τοπικής αυτοδιοίκησης παραμένει ζητούμενο.
Σχήμα 2: Η παρουσία της κεντρικής διοίκησης στον μητροπολιτικό σχεδιασμό
Αναφορά λήμματος
Παγώνης, Θ., Χωριανόπουλος, Ι. (2015) Η λογική και πρακτική των επιπέδων διοίκησης: Μητροπολιτική διακυβέρνηση, στο Μαλούτας Θ., Σπυρέλλης Σ. (επιμ.) Κοινωνικός άτλαντας της Αθήνας. Ηλεκτρονική συλλογή κειμένων και εποπτικού υλικού. URL: https://www.athenssocialatlas.gr/άρθρο/μητροπολιτική-διακυβέρνηση/ , DOI: 10.17902/20971.46
Αναφορά Άτλαντα
Μαλούτας Θ., Σπυρέλλης Σ. (επιμ.) (2015) Κοινωνικός άτλαντας της Αθήνας. Ηλεκτρονική συλλογή κειμένων και εποπτικού υλικού. URL: https://www.athenssocialatlas.gr/ , DOI: 10.17902/20971.9
Βιβλιογραφία
- Βασενχόβεν Λ, Ασπρογέρακας Ε, Γιαννίρης Η, κ.ά. (2010) Χωρική διακυβέρνηση: Θεωρία, Eυρωπαϊκή εμπειρία και η περίπτωση της Ελλάδας. Βασενχόβεν Λ, Ασπρογέρακας Ε, Γιαννίρης Η, κ.ά. (επιμ.), Αθήνα: Κριτική.
- Chorianopoulos I (2012) State spatial restructuring in Greece: forced rescaling, unresponsive localities. European Urban and Regional Studies, Sage Publications 19(4): 331–348.
- Chorianopoulos I, Pagonis T, Koukoulas S, et al. (2010) Planning, competitiveness and sprawl in the Mediterranean city: The case of Athens. Cities, Elsevier 27(4): 249–259.
