Immeubles de logements sociaux à Athènes

La forme la plus courante de création de logement social en Grèce était la construction de grands ensembles de logements sociaux, comme dans les autres pays d’Europe. Ces immeubles ont été construits au cours de la période d’après-guerre, et jusqu’en 2004 par différents acteurs ainsi que par l’État (ministère des Affaires Sociales) afin de loger les réfugiés, les migrants de l’intérieur, les employés du secteur privé et les habitants des anciens immeubles de logements collectifs créés par le ministère des Affaires Sociales.

Dans ce texte, nous mettrons en avant le cadre dans lequel le logement social s’est développé à Athènes, son évolution et nous analyserons les raisons ayant conduit à son déclin. À travers l’étude du cas athénien, l’enjeu principal portera sur les défis auxquels l’État doit faire face concernant le logement social [1].

La politique de logement social à Athènes

Il n’y a pas de définition officielle du logement social en Grèce (Dimitrakopoulos 2003). Ce concept s’est forgé historiquement en fonction des besoins et des objectifs qu’il venait remplir, ainsi que des groupes auxquels il était sensé bénéficier. Il est ainsi question de logements de réfugiés, populaires ou ouvriers. Dans cet article, nous utiliserons le terme plus générique de « logement social » qui inclut toutes les catégories citées plus haut.

Le modèle de logement social en Grèce a toujours été résiduel. Il s’adressait à des groupes sociaux précis, comme les réfugiés, les migrants de l’intérieur, les salariés et habitants des vieux immeubles du ministère des Affaires Sociales. Une partie de ces programmes était directement liée à des programmes de démolition des bidonvilles et de construction d’immeubles de logements sociaux. En outre, dans certains cas, les immeubles ont été construits sur des terrains acquis par l’État suite à des expropriations. Les appartements, dans ces immeubles, étaient directement attribués à leurs bénéficiaires pour qu’ils les habitent, et non pas pour mise en location (Kandylis et. al. 2018). La Grèce est le seul pays d’Europe dans lequel le secteur de la location sociale est totalement absente (Pittini and Laino 2011).

L’aperçu historique qui suit porte sur les périodes 1922-1939, 1950-1974 et 1975-2012. Ces périodes sont étroitement liées à de grands événements historiques, comme les échanges de population des années 1920, les guerres de la décennie 1940, les flux migratoires intérieurs et extérieurs de l’après-guerre et à partir des années 1990, qui ont modifié la composition sociale et démographique d’Athènes et ont rendu plus sensible le besoin en logement social.

Période de l’entre-deux guerre (1922–1939)

Le secteur du logement social s’est développé pour la première fois suite à la catastrophe d’Asie Mineure et aux besoins en logement d’un grand nombre de réfugiés d’Asie Mineure, de Thrace orientale, et de la mer Noire qui sont entrés dans le pays suite à la défaite des Grecs au cours de la campagne d’Asie Mineure de 1922, puis de la signature en juillet 1923 du Traité de Lausanne (Loizos, 1984). Il était difficile de régler la question de leur hébergement pour un État qui n’avait aucune expérience de ce problème, ne disposait d’aucun programme réellement développé en matière d’offre publique de logement, et dont les ressources économiques étaient limitées par la défaite de la campagne d’Asie Mineure ainsi que par les conflits armés précédents (Γκιζελή, 1984).

Au cours des années 1920, le Fonds d’Assistance des Réfugiés (en grec, TPP) et du Comité pour la Réinstallation des Réfugiés (en grec, EAP), furent les deux structures actives dans le domaine du logement à travers la construction de logements et le développement de nouveaux quartiers. Le TPP a commencé à construire de nouveaux quartiers en périphérie d’Athènes et du Pirée, et fut la structure qui a posé les fondements permettant la création du secteur du logement social, en logeant des milliers de réfugiés (Γκιζελή, 1984). L’EAP a poursuivi l’œuvre de réinstallation des réfugiés jusqu’en 1930 (Λεοντίδου, 2001). Le Fonds a par exemple engagé la construction des districts de Vyronas, Nea Ionia, Kaisarianni et Nea Kokkinia (Nikaia), qui ont été achevés par l’EAP (Βασιλείου, 1944). De plus, le Comité a construit des habitations pour les réfugiés dans les districts de Nea Philadelphia, Kallithea, Renti, Kokkinia, etc (Παπαϊωάννου, 1975).

Indépendamment de l’action des acteurs publics, tous ceux qui sont demeurés sans-abris se sont installés dans des zones inhabitées et ont improvisé des zones d’habitation faites de baraquements (Leontidou, 1990). Plus particulièrement à Athènes, les réfugiés ont trouvé eux-mêmes à se loger, soit à courte distance des cités pour réfugiés déjà existantes construites par l’État, soit en n’importe quel endroit où ils pouvaient trouver un espace libre leur permettant de créer de nouvelles zones d’habitation (Παπαϊωάννου, 1975).

Globalement, pour la politique de réinstallation des réfugiés à Athènes et au Pirée dans l’entre-deux guerres, 12 quartiers résidentiels importants ont été créés, ainsi que 34 plus modestes, hors des limites du tissu urbain existant. Ces quartiers ont été créés dans les banlieues des deux villes, dans des zones inhabitées avant 1922 (carte 1) (Παπαϊωάννου, 1975).

Carte 1 : les zones résidentielles créées entre 1922 et la fin de la décennie 1930, hors des limites d’Athènes et du Pirée

Source: Παπαϊωάννου 1975:15

L’attribution des appartements aux bénéficiaires se faisait par tirage au sort. Ces appartements n’étaient finalement pas donnés gratuitement aux bénéficiaires, comme les réfugiés l’espéraient, et ces derniers durent reverser le prix correspondant au ministère des Affaires Sociales (Σταυρίδης κ.ά., 2009). Le ministère des Affaires Sociales les attribuait avec des facilités, telles que la possibilité de rembourser en 15 ans 70% du prix dépensé pour l’achat du terrain et la construction du logement (Βασιλείου, 1944).

L’impact de l’action de l’État pour le relogement des réfugiés, en ce qui concerne plus généralement la question du logement social, est indiscutable. La question du relogement des réfugiés a fourni une première occasion pour développer le logement social en Grèce, et de poser les fondations d’une politique sociale plus large en matière de logement. Cependant, alors que cette politique d’une ampleur gigantesque avançait, et que des milliers de réfugiés trouvaient à se loger, il n’en allait pas de même pour les catégories pauvres et autochtones de la population (Λυγίζος, 1974). La vocation de la politique de logement, strictement liée à la crise des réfugiés, demeurait (Γκιζελή, 1984).

En définitive, cependant, cette politique de logement tournée vers les réfugiés finit elle-même par perdre son caractère social. L’EAP, autant que le ministère des Affaires Sociales, encourageaient l’accession à la propriété après avoir vendu les logements aux réfugiés, mettant ainsi un terme à toute politique d’assistance envers eux (Γκιζελή, 1984).

La période d’après-guerre (1950–1974)

À la fin de la seconde guerre mondiale, les besoins en logement étaient de nouveau pressants. Dans les années 1950, la question du logement demeurait irrésolue pour de nombreux réfugiés. La réduction du parc de logements du fait des dommages de guerre, ainsi que l’arrivée massive de migrants de l’intérieur dans les villes depuis les zones rurales aggravaient le phénomène de la pénurie de logement. Au cours de la période d’après-guerre, la plupart des opérations de logement social furent prises en charge par le ministère des Affaires Sociales. Ces immeubles de logements collectifs ont été bâties afin de reloger les réfugiés d’Asie Mineure mais aussi les autochtones vivant dans des baraquements (Βασιλικιώτη, 1975α).

Les bénéficiaires d’appartements dans les immeubles étaient des familles à bas revenus qui vivaient dans des logements inadaptés et n’étaient pas propriétaires de logements ou de terrains dans une autre région. L’attribution des appartements aux bénéficiaires se faisait par tirage au sort, comme dans la période précédente, mais sur la base du nombre de membres de chaque famille. Les bénéficiaires n’avaient pas la possibilité de choisir leurs appartements, comme dans la période de l’entre-deux guerres, par conséquent les appartements qui leurs étaient finalement attribués ne correspondaient pas toujours à leurs besoins (Βασιλικιώτη, 1975α).

De plus, les bénéficiaires devaient rembourser une petite somme, avec quelques facilités, pour que l’acte de cession définitif leur soit donné et qu’ils obtiennent le droit de déménager ou de vendre leur logement. Mais la majorité des réfugiés d’Asie Mineure et de leurs descendants considéraient que dans leur cas, la question du remboursement des appartements ne devait pas se poser, leur argument étant que l’État grec s’était déjà payé sur les biens saisis lors de l’échange des propriétés (Σταυρίδης κ.ά., 2009). Au contraire, les migrants de l’intérieur ont payé leurs logements au prix correspondant.

Au cours de la phase de démolition des baraquements et de la construction de nouveaux immeubles de logements collectifs, les bénéficiaires percevaient une subvention pour leur loyer. Dans de nombreux cas, les ménages vivant dans un même ensemble étaient réinstallés dans des quartiers différents (Βασιλικιώτη 1975α). Ces réinstallations, bien qu’elles aient créé de meilleures conditions de logement, ont mené à des changements importants dans la cohésion sociale des quartiers et quant aux relations entre habitants.

En-dehors du ministère des Affaires sociales, la période d’après-guerre a vu les débuts de l’action de l’Organisme pour le Logement Ouvrier (en grec, OEK). L’OEK a été fondé en 1954 et relevait du ministère de l’Emploi et des Assurances Sociales. Jusqu’en 1975, les revenus de cet organisme provenaient principalement des cotisations des salariés (Κοτζαμάνης και Μαλούτας, 1985). Cet organisme mettait des logements à disposition des employés du secteur privé, qui n’étaient pas propriétaires de logements et n’étaient économiquement pas en mesure d’en acquérir. L’OEK était le premier organisme mettant en œuvre une politique de logement vraiment aboutie, à l’inverse de la politique jusqu’alors mise en œuvre par l’État, et qui avait pour priorité le logement des réfugiés, de ceux qui habitaient dans des baraquements, et des victimes de sinistres. Pour autant, les catégories sociales les plus vulnérables – comme les chômeurs et les sans-abris – étaient exclus de la politique de logement de l’OEK (Σαπουνάκης, 2013).

Les bénéficiaires recevaient soit un prêt à la propriété, soit une subvention de leur loyer, ou encore un logement neuf dans les résidences en cours de construction. L’OEK vendait principalement ses logements aux bénéficiaires, à l’instar des autres structures étatiques proposant du logement social depuis 1922. Les bénéficiaires devaient payer une somme modeste afin de devenir propriétaires de leur appartement. Les logements étaient attribués aux bénéficiaires par tirage au sort. Contrairement à la procédure du ministère des Affaires Sociales, dans le cas de l’OEK, le tirage au sort se faisait sur la base d’un certain nombre de critères, sociaux et géographiques (Σταυρίδης κ.ά., 2009). Par exemple, pour ce qui est du critère géographique, les habitants du département de l’Attique se voyaient attribuer des appartements dans les zones où ils habitaient déjà, de sorte que les bénéficiaires de l’organisme ne s’éloignaient pas du lieu où ils vivaient jusqu’alors (Σταυρίδης κ.ά., 2009).

Les types de bâtiments qui avaient été construits étaient des maisons individuelles à deux étages et des immeubles à trois, quatre, huit ou douze étages. Pour ce qui est de la conception des ensembles émanant de l’OEK, des espaces verts et de loisir avaient été prévus. Les immeubles étaient alignés en rangées, et la distance entre les bâtiments avait été calculée de manière à obtenir un bon éclairage et une bonne aération des appartements (Σταυρίδης κ.ά., 2009).

En conclusion, le ministère des Affaires Sociales a surtout eu à traiter des situations d’urgence nécessitant d’assurer un logement à des catégories sociales vulnérables, tandis que les programmes de l’OEK s’adressaient à des groupes sociaux particuliers disposant d’une emploi stable, sans que ne soient pris en compte les sans-abris, les mal-logés, ou les chômeurs (Leontidou,1990). En comparaison avec les autres pays européens, le nombre des logements construit par ces deux acteurs fut limité. Plus précisément, le ministère des Affaires Sociales et l’OEK ont construit 31 ensembles au cours de la période d’après-guerre, comportant 11,930 logements, tandis qu’à Stockholm, à titre d’exemple, 34 ensembles de 83,796 logements étaient construits entre 1951 et 1970 (Andersson and Brama, 2018: 368).