Infrastructures d’accueil et d’inclusion de réfugiés à Athènes

L’implantation des structures d’Elaionas, Schisto, Skaramangas et Lavrion semble avoir un effet différent sur les valeurs des indices (Carte 3). L’indice de dissimilarité présente une hausse supplémentaire de 4,8% (passant, donc, de 0,5256 à 0,5500) lorsque les estimations tiennent compte des personnes venant du Moyen-Orient séjournant dans les structures en question. La hausse des valeurs de l’indice de dissimilarité pour les ethnicités issue du Moyen-Orient en raison de leur confinement dans des structures est de plus de deux fois supérieure à celle concernant les bénéficiaires d’ESTIA. L’indice de dissimilarité présente également une hausse supplémentaire de 2,7 % (passant, donc, de 0,5075 à 0,5211) lorsque les estimations tiennent compte des personnes venant du grand Moyen-Orient séjournant dans les structures en question. La hausse des valeurs de l’indice de dissimilarité pour les ethnicités issue du grand Moyen-Orient est près de cinq fois supérieure à celle concernant les bénéficiaires d’ESTIA. Enfin, les variations de l’indice de dissimilarité sont quasi-nulles pour les autres ethnicités.

Les valeurs des indices de centralité reflètent le fait que la majorité des centres se trouvent en périphérie (Carte 3). Le Tableau 2 montre une baisse significative des valeurs des indices de centralisation absolue et de centralisation relative concernant, premièrement, les ethnicités du Moyen-Orient (v. Syriens) qui furent transférés des frontières du pays vers les sites les plus éloignés et, deuxièmement, les ethnicités du grand Moyen-Orient (v. Afghans).

Carte 3: Localisation et composition ethnique des structures d’accueil temporaire en Attique, en janvier 2018

Source: UNHCR, 2018

Fragmentation, infrastructures lacunaires et gestion de l’attente

Par les focus groups avec les différents acteurs impliqués dans la gestion des infrastructures d’accueil, il résulte une évaluation critique du programme ESTIA qui met l’accent sur le fait qu’il ne s’agit pas d’un programme d’intégration, bien qu’il ouvre des canaux d’intégration et contribue à la création de réseaux susceptibles d’accompagner celle-ci. La réduction des possibilités d’inclusion commençait dès le financement lui-même qui n’autorisait pas la réalisation d’actions d’intégration. En outre, il n’existait pas de planification centrale des programmes ni de ressources financières correspondantes. Par extension, les programmes étaient adaptés aux opportunités de financement limitées, sur le plan européen et national. Les possibilités de financement dépendaient du type d’instances. Les organisations internationales avaient accès au financement, contrairement aux instances publiques qui se heurtaient à divers obstacles.

Les actions particulières se conformaient à une logique de gestion, comme le montrent les fermetures et ouvertures de structures et l’augmentation ou la diminution de leur capacité, sans planification, suite à des négociations politiques, aux niveaux tant européen que national et local (Carte 1). La logique de gestion était renforcée, d’une part, par la culture lacunaire de gestion des problèmes sociaux et par les écarts grandissants dans le système grec de protection sociale qui fut démantelé sous l’effet des politiques d’austérité et, d’autre part, par le caractère dissuasif de la politique de l’Union européenne en matière de réfugiés (Kourachanis, 2019). La décentralisation de services, non accompagnée de ressources, vers les collectivités locales fut une question particulière, tout comme la bureaucratisation croissante des procédures d’accès des demandeurs d’asile à l’aide financière et aux services (Stratigaki, 2022).

Dans les ateliers (focus groups) menés avec la participation d’instances de collectivités locales et d’ONG, on enregistra un malaise quant aux objectifs des interventions : l’objectif de l’autonomie fut présenté comme étant le plus opportun, dans la situation courante, tandis que celui de l’intégration fut présenté comme malaisé. L’ambiguïté qui caractérise le système d’accueil dans son ensemble et l’insécurité que créent les modalités de mise en œuvre des politiques concernées (à quel moment aura lieu la transition d’un programme à l’autre, jusqu’à quand a-t-on droit à quoi, etc.) placent la population à laquelle ces programmes s’adressent dans un état d’attente (Arapoglou and Gounis, 2017; Papatzani et al, 2022). Cette attente est dissuasive quant à la motivation de séjourner dans un lieu et, en général, ne permet pas aux personnes concernées d’entreprendre les procédures qui leur permettraient de planifier leur vie.

Un problème particulièrement important, d’ordre structurel, fut constaté dans ESTIA : l’insécurité accrue qui résulte pour les bénéficiaires quant à la reconnaissance de la qualité de réfugié. Il est paradoxal que les personnes deviennent plus vulnérables dès lors qu’elles sont reconnues comme réfugiées. En effet, à ce moment-là, l’accompagnement est interrompu, sans qu’elles aient eu le temps de développer des dispositifs d’autonomisation. Un autre problème important lié aux procédures d’intégration avait trait au fait que le programme accordait la priorité aux cas vulnérables dont le processus d’autonomisation se prolongeait dans le temps car ils avaient besoin d’un soutien accru. En outre, la reprise économique et les attentes en matière de rente provenant des locations de courte durée ont ultérieurement rétréci le parc d’appartements disponibles pour accueillir des demandeurs d’asile et des réfugiés.

Création et expansion des infrastructures : cohérences et incohérences

Le fonctionnement d’appartements d’accueil dans le tissu urbain et la concentration, autour de ces appartements, de services de santé, d’enseignement et d’emploi mis en place par des ONG et des instances des collectivités locales créèrent, en dépit de ce que nous avons décrit ci-haut, un ensemble de stratégies d’inclusion susceptibles de concerner, outre les migrants et les migrantes, une population plus vaste se trouvant en situation précaire.

La dernière source utilisée dans cette analyse fut créée entre septembre et décembre [3] et consigne le réseau de services liés aux besoins des migrants. Une recherche étendue menée sur Internet permit d’enregistrer 546 services offerts par 47 organismes.  La conduite d’entretiens, par le biais d’un questionnaire, auprès de chaque organisme opérant toujours a mené à confirmer que 335 services étaient fournis par 23 organismes (Tableau 3). L’enseignement et l’accompagnement (en général) étaient les principaux services proposés. L’analyse a révélé une différenciation significative dans le mode de fonctionnement interne des organismes, certains offrant leurs services sur les lieux d’accueil des intéressés, d’autres disposant de leur propre local d’accueil. Cette dernière modalité augmente la mobilité des migrants et, en général, des groupes sociaux vulnérables dans des quartiers précis de la ville, indépendamment de leur lieu de séjour, alimentant de surcroît l’aménagement par le bas d’infrastructures et de réseaux.

Tableau 3 : Répartition des services enregistrés, en fonction de la spécialisation

Source : Recherche sur Internet et entretiens dans le cadre du programme Villes inclusives / Inclusive cities

L’implantation des organismes enregistrés (Carte 4) confirme le fait que le programme ESTIA créa, dans des zones centrales, un réseau de soutien, en premier lieu au moyen de la concentration spatiale des instances chargées de sa mise en œuvre. Ce réseau peut être considéré comme étant complémentaire à la création par le bas d’infrastructures communes de solidarité, bien que celles-ci soient souvent régies par des principes différents. Cependant, à partir de 2019, elles furent systématiquement détruites par des opérations de police.

La carte 4 présente le réseau de services liés aux fonctions et aux besoins des unités d’accueil qui fut formé afin de répondre aux priorités de l’Agence des Nations Unies pour les réfugiés en termes d’hébergements urbains. L’implantation d’ONG et d’organisations humanitaires étaient d’une importance vitale pour la création et l’expansion de ce réseau, principalement dans les quartiers d’accueil des bénéficiaires. En outre, de plus petites organisations humanitaires et des organisations solidaires s’établirent sur ces zones pour fournir, elles aussi, leurs services. Comme l’on pouvait s’y attendre, principalement en raison du voisinage immédiat avec les intéressés, l’implantation des organismes proposant leurs services à des unités spécialisées individuelles (vert clair) – c’est-à-dire, qui disposent d’un local d’accueil des intéressés – détermine dans une large mesure ce réseau. Dans la majorité des cas, dans ces mêmes zones centrales, l’on identifie également le siège des organisations (vert foncé) qui offrent leurs services directement au sein des unités de séjour. Bien qu’elles partagent le même modèle et qu’elles aient choisi de s’établir dans ces zones, même si leur implantation n’est pas liée à un meilleur fonctionnement, l’importance de l’intégration dans ce réseau est d’autant plus mise en avant. Enfin, il est remarquable que, en premier lieu, ce réseau s’appuya principalement sur des organisations humanitaires et des organisations privées, en raison des moyens limités des instances publiques et du manque de financement et, en second lieu, que les établissements sociaux se développèrent dans des quartiers urbains d’arrivée et non pas à proximité de campements (où les services de base furent, eux aussi, proposés de façon aléatoire, par des organisations humanitaires dans les établissements).

Carte 4: Réseau de services liés aux programmes d’accueil à Athènes

Source: Recherche sur Internet et entretiens dans le cadre du programme Inclusive cities

La création de classes d’accueil semble avoir également renforcé les actions locales d’association et de solidarité. La communauté scolaire assumait fréquemment un rôle de soutien de toute la famille (les parents recevant la solidarité d’autres parents, sur diverses questions) ainsi qu’un rôle d’inclusion dans une communauté. C’est pourquoi, plusieurs bénéficiaires du programme choisirent de rester dans la même zone même lorsqu’ils ne faisaient plus partie du programme.

Un autre élément qui résulta des ateliers menés avec les instances a trait à l’aspect ‘intégration’ du programme ESTIA et est lié à l’économie politique locale et, en particulier, à la crise économique (location d’habitations et de bâtiments vides, emploi des jeunes, etc.). L’inscription de ce type de programmes dans le long terme donne lieu à un travail de réflexion et d’échanges au niveau social ainsi qu’au niveau institutionnel, sur les problèmes de coexistence.

Les municipalités intervinrent pour la première fois dans le processus de provision de services de logement aux demandeurs d’asile. Ainsi, elles acquirent une expérience significative et créèrent un réseau de synergies et de coopérations avec d’autres services, d’autres instances et d’autres municipalités. Des unités spéciales de coordination furent créées, en particulier dans la municipalité d’Athènes, et des formes innovantes de coopération avec des instances internationales furent développées, aussi bien dans le domaine de l’accueil que dans celui de l’intégration (Stratigaki, 2022). De plus, à l’occasion de la gestion de la question des réfugiés, diverses institutions et instances développèrent un savoir au sujet des politiques du logement à divers niveaux susceptible de concerner également d’autres groupes de population qui en ont besoin.

Les résultats présentés soulignent que la création des structures d’accueil et leur liaison avec les infrastructures sociales au sein du tissu urbain contribua à produire un savoir concernant le processus d’inclusion. Cependant, cela s’est produit dans une communauté d’acteurs se trouvant hors de l’État central qui, lui, ne fut pas en mesure de mettre à profit ce savoir.

Les programmes de séjour autonome, tels qu’ESTIA et HELIOS, furent l’occasion de créer une culture et un héritage qui sont susceptibles de s’avérer utiles dans le débat plus large portant sur l’inclusion en ville. Un débat qui contraint à réfléchir, sur le plan matériel et symbolique, le mouvement et l’établissement, l’autonomisation et la solidarité. Toutefois, ce débat fut interrompu brusquement en raison de l’interruption des programmes précités, des stratégies de réaménagement touristique ne prévoyant rien concernant l’inclusion, de l’aménagement des centres d’accueil et d’identification sous forme de casernes, des centres d’hébergement dans l’arrière-pays ainsi que des Structures fermées contrôlées récemment créées (Parsanoglou, 2022). D’une certaine façon, la neutralisation de la mémoire de la solidarité et l’annulation des leçons en matière d’inclusion issues des programmes précités contribue à la « normalisation » des camps (Kreichauf, 2018) que promeuvent les politiques depuis 2019 à nos jours. Cela renforce également les risques de polarisation dans les zones de ségrégation verticale, où peuvent opérer des marchés doubles, l’un à rendements élevés liés aux locations touristiques et aux résidences gentrifiées et, l’autre, lié à la location informelle d’un parc d’habitations de mauvaise qualité destinées aux groupes marginalisés (Arapoglou & Spyrellis forthcoming).

[1] ELKE (Fonds spécial pour le financement de la recherche) de l’Université de Crète : Identifiant du projet : 10735. Intitulé : ‘Inclusive cities – infrastructures of social integration and refugee settlement’ (Villes inclusives – infrastructures d’intégration sociale et d’établissement des réfugiés). Le projet releva du Centre de recherche et d’études (KEME) des Sciences humaines, sociales et de l’éducation de l’Université de Crète.

[2] Nous tenons à remercier chaleureusement l’office du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (UNHCR) en Grèce, pour avoir mis à la disposition de l’Université de Crète les données (snapshots) du programme ESTIA.

[3] La recherche sur Internet, la conduite des entretiens et la vérification des données ont été réalisées par Stavros Aronis dans le cadre de son stage auprès du Centre national pour la recherche sociale (EKKE).