La réforme incomplète: la régulation de l'espace à Athènes pendant la période de la Metapolitefsi 1978-1985

La principale différence de la loi d’urbanisation de 1983 avec celle de Manos (947/79) est l’introduction de critères sociaux dans le mode d’attribution de l’apport foncier, ce qui a favorisé la petite propriété. Toutefois, l’élément et l’objet principal de la loi est le Programme de restructuration urbaine (PRU), en vertu duquel 428 Plans généraux d’urbanisme (PGU) devaient être réalisés dans diverses zones résidentielles à travers tout le pays. En même temps, cette loi comprend des dispositions visant à endiguer et à réguler la construction sans permis [7]. Ce plan ambitieux, bien qu’il ait été accepté à l’époque (Zeikou 19/12/2015 ; Romanos 19/01/2018), a rencontré des obstacles importants dans sa mise en œuvre. D’abord en raison des insuffisances du système d’aménagement du territoire lui-même, qui n’a pas su répondre rapidement aux nouveaux besoins qui apparaissaient (Pyrgiotis 24/07/2019 ; Zeikou 19/12/2015) par manque d’expertise, ignorance de la situation prévalant dans les zones les plus problématiques, etc. Mais surtout, les obstacles étaient politiques et découlaient des réactions des communautés locales et des propriétaires fonciers sur les questions de planification et de contribution (Papayannis 08/04/2019). Les réactions ont été si véhémentes que lors du remaniement de 1984, Tritsis fut démis de son poste de ministre.

Carte 2 : Le Plan régulateur de 1985 suite aux modifications de la loi 2730/1999. Contrairement au plan « Capitale 2000 », le développement de la zone métropolitaine ne se limite pas aux neuf unités administratives mais à une multitude de centres plus ou moins grands formant un réseau

Source: NTUA

Toutefois, le changement de direction au sein du ministère n’a pas empêché l’adoption du Plan régulateur d’Athènes en 1985. L’adoption du Plan régulateur d’Athènes en 1985 et la création de l’Agence du Plan Régulateur d’Athènes (ORSA) par la loi 1515/1985 a sans aucun doute été un moment institutionnel important pour la ville, en ce qu’il entérinait pour la première fois le cadre de son futur développement (Pagonis, 2013; Οικονόμου, 2000; Τριάντης, 2017). Pourtant, comme la pratique l’a démontré, les problèmes de mise en œuvre du Plan et de fonctionnement de l’Agence furent nombreux (Psychogios 07/03/2019 ; Zeikou 19/12/2015 ; Οικονόμου, 2000; Ρωμανός, 2004), à tel point qu’Aristidis Romanos soutiendra qu’il est peu probable « qu’il existe un autre exemple de loi qui ait été annihilée à ce point, tant par les faits que par l’incapacité de l’administration à agir » (Ρωμανός, 2004: 154). Les problématiques majeures peuvent être ainsi résumées:

• Il y a eu une absence de lien avec la planification financière, ce qui a abouti à une incapacité de trouver des ressources pour la mise en œuvre du Plan (Οικονόμου, 2000; Ρωμανός, 2004) [8]. De plus, l’ORSA en particulier n’a pas su jouer son rôle de coordination (Οικονόμου, 2000; Zeikou 12/19/2015). Ceci est lié à la structure même du secteur public, du chevauchement des responsabilités et du système centré sur le ministre, qui ont entraîné des dépendances politiques et une limitation de l’autonomie d’organismes tels que l’ORSA et, plus tard, l’ORTHE (Zeikou 19/12/2015).
• Enfin, le caractère contraignant de la mise en œuvre du Plan et sa relation avec la planification qu’il induisait, résultat de la jurisprudence du Conseil d’État, vont également créer des problèmes importants (Οικονόμου, 2000)

En très peu de temps, le plan commencera à être remis en cause et modifié.

Conclusions-commentaires sur les réformes de la période 1974-1985

L’écartement de Tritsis en 1984, ainsi que la démission de Manos en 1980, sont révélatrices de l’échec global de mise en application de tout effort de réforme en matière de politique foncière, préalable indispensable à l’élaboration d’une politique à Athènes comme dans l’ensemble du pays. L’incapacité à mettre en œuvre les plans et lois approuvés au cours de la période suivante va dans ce même sens.

Tout d’abord, il convient de noter qu’un certain nombre de facteurs exogènes, tels que la crise économique des années 1970 et les efforts d’intégration avec le reste de l’Europe, ont constitué à la fois le socle et les mécanismes pesant en faveur du transfert de politiques et d’idées au niveau national et local. Toutefois, la mise en œuvre de ces politiques a été influencée par les conditions et particularités locales. Cette « exception athénienne » (Παγώνης, 2005), a précisément découlé de l’articulation d’acteurs et sujets locaux avec les conditions (locales et internationales) dans lesquelles ceux-ci ont opéré. En ce qui concerne Athènes en particulier, nous soutenons que le rôle des acteurs-sujets locaux était central dans l’élaboration des politiques et le mode de prise de décision (centré sur l’agence). Il s’agit là d’un effet secondaire de la centralisation, que nous constatons dans d’autres cas nationaux (Andreotti et al. 2001), où les tentatives de contrôle total conduisent à la fois au développement de relations clientélistes et à l’imbrication d’intérêts avec le secteur privé, ainsi qu’à la formation de réseaux et de tendances à l’esprit de clocher importants.

Mais quels furent ces réseaux et acteurs locaux ? Nous distinguons deux niveaux:

Au premier niveau, il convient de mentionner l’appareil et les réseaux du gouvernement central, des ministères compétents et particulièrement de l’ancien ministère de l’Environnement, de l’Aménagement du territoire et des Travaux publics. L’ensemble du système de prises de décisions était déterminé par le ministre et le cabinet ministériel, c’est-à-dire les groupes de conseillers qui se formaient autour du ministre (Zeikou 19/12/2015 ; Papayannis 04/08/2019 ; Kloutsinioti 01/08/2016 ; Psychogios 07/03/2019 ; Pyrgiotis 24/07/2019 ; Romanos 19/01/2018) [9].

Au deuxième niveau, nous avons un grand nombre de groupes d’intérêts hétéroclites : des syndicats, des organisations professionnelles et entrepreneuriales, des organismes scientifiques, des organisations de la société civile, ainsi que des entreprises et des groupes principalement privés, qui ont agi comme des groupes de pression et ont été actifs au niveau national (TEE, SEV, SETE, etc.) mais ont également été prédominants au niveau local.

Selon les cas, ces réseaux ont également fonctionné comme alliés des partis politiques, et ont bien sûr évolué en fonction des conditions économiques et sociales plus larges. En substance, à travers l’échelle locale, le réseau de clientélisme des partis s’est restructuré pendant la transition démocratique (Chorianopoulos, 2012; Lyberaki and Tsakalotos, 2002) [10]. Ce point était crucial, car la capacité de ces réseaux à accéder au pouvoir central, soit en promouvant soit en sapant les politiques, était essentielle à la mise en œuvre de ces dernières. Ainsi, toute la période 1974-1985 est déterminée par les dépendances et les conflits entre les niveaux susmentionnés. C’est dans ce contexte général qu’est élaborée chaque politique.

L’évolution des politiques était liée à l’incapacité de contrôler les intérêts organisés et les réseaux clientélistes qui étaient principalement actifs autour du marché immobilier, tant par la Nouvelle Démocratie que par le PASOK (Παπαγιάννης, 2019.8.4; Πρεβελάκης, 1984). Il faut comprendre que pour ce système, le moment et la manière d’intégrer les propriétés dans le plan d’urbanisme revêtaient une importance fondamentale, c’est pourquoi les lois qui s’y rapportaient, la loi 947/79 et la loi 1337/83, ont concentré l’attention. La résilience de ces mécanismes s’est dévoilée à travers les réactions pendant la période de Manos, et aussi de Tritsis [11]. Ces réactions révèlent à la fois la réticence de larges pans du corps social à accepter des changements qui ébranleraient les pratiques jusqu’alors établies, liées à la micro-propriété et aux différents intérêts concernant l’immobilier [12], et l’incapacité à moderniser le secteur de la construction. En outre, ces réactions peuvent être considérées comme les premières étapes du consensus « de la transition démocratique » de la part des partis de gouvernement  (Γιαννακούρου και Καυκαλάς, 2014; Γιαννακούρου, 2019.6.25; Λυγερός, 2011).

Mais nous devons également tenir compte d’un certain nombre d’autres facteurs plus globalement liés au système de gouvernance athénien. Le premiet est que les experts de l’époque n’ont pas su comprendre les tendances réelles déterminant l’évolution d’Athènes et, plus généralement, le cours du modèle d’urbanisation de l’après-guerre (Πρεβελάκης, 2001; Hastaoglou et al., 1987). Les estimations de la croissance démographique de la capitale étaient erronées, car il y a eu une nette stabilisation dans les années 1980. La crise des années 1970 a également ébranlé le modèle de mobilité sociale des décennies précédentes (Μαλούτας 2018). Le résultat de ce processus a été l’étalement urbain d’Athènes et d’autres grands centres urbains de province, institutionnalisé par les extensions « généreuses » des plans d’urbanisme. Deuxièmement, il y a eu une incapacité de l’appareil d’État lui-même à répondre aux exigences de planification et aux besoins techniques qui se sont présentés (Zeikou 19/12/2015 ; Pyrgiotis 24/07/2019) [13]. Ainsi, dans les années 1980, les caractéristiques de base du système/régime de gouvernance d’Athènes qui allait prévaloir tout au long de la période suivante ont commencé à se consolider : le rôle important du secteur privé dans la production de l’espace, l’incapacité à établir des institutions de contrôle et d’élaboration des politiques, et la « réticence » politique à l’égard d’un modèle de gouvernance urbaine particulièrement centralisé.

[1] Cette méthodologie s’inspire fortement des approches néo-institutionnelles de l’étude des politiques urbaines (Peters 2005; 1998; Pierre 1999; 2005; Lowndes 2009; Pierre 1998) et des schémas de pensée qui se focalisent sur le rôle de la politique et des sujets politiques dans la formation des politiques (P. Kantor, Savitch, and Haddock, 1997; Paul Kantor and Savitch, 2005; Sellers, 2002; DiGaetano and Strom, 2003).

[2] La contribution de ce secteur a d’ailleurs été déterminante pour l’ensemble de l’économie grecque tout au long des années 1960. Dans la période 1965-1969, l’investissement dans le logement représentait environ 40 % du total des investissements privés et 9 à 10 % du PIB total (Τριανταφυλλίδης, 1972). Tandis qu’en 1971, la Grèce se classait au premier rang mondial pour la construction de logements neufs pour 1000 individus (Hastaoglou et al., 1987).

[3] Evidemment, cet état de fait devient sensible bien plus tard, à la fin des années 1980.

[4] En mai 1976, Kathimerini écrira que « les problèmes d’urbanisme, d’environnement urbain, de vie quotidienne dans les villes sont proches d’atteindre le seuil de crise ». En 1980, le magazine ANTI consacrera un dossier spécial à Athènes, déclarant qu’« Athènes est une ville a-typique. La qualité de vie, quotidiennement dégradée, est devenue dangereusement problématique. »   (ΑΝΤΙ 1980)

[5] Les défis étaient bien sûr de taille. Le problème fondamental, comme le mentionne Kostas Sophoulis, était d’une part de dompter le « monstre de l’industrie de la construction » et l’ensemble des réseaux économiques qui s’étaient tissés autour d’elle et, d’autre part, de renverser les perceptions de larges pans de la société grecque selon lesquelles « on se fait de l’argent grâce aux terrains »  (Σοφούλης, 1976).

[6] En réalité, les efforts visant à moderniser le cadre avaient commencé en 1974 à l’initiative de Kyprianos Biris (Σαρηγιάννης, 2000)

[7] Les dispositions de la loi 1337/1983 sur les constructions sauvages comprenaient un certain nombre de dispositions combinant quelques outils visant à faire face à la construction sans autorisation, dont des démolitions et expropriations, ainsi qu’un cadre de régularisation. On estime que le plan du ministère prévoyait la démolition de plus de 3 000 bâtiments non autorisés, ce qui n’a pas été mis en œuvre.

[8] Cela s’est manifesté le plus clairement au niveau des Plans généraux d’urbanisme, où il a été impossible de trouver des ressources pour les expropriations nécessaires et le développement de l’infrastructure sociale.

[9] Une référence particulière doit être faite à ces groupes et réseaux de conseillers techniques, principalement issus du secteur privé mais aussi public. Nous faisons référence aux chercheurs, aux universitaires et, plus généralement, aux « détenteurs de connaissances » (Giannakourou, 2011) qui ont conseillé l’administration publique de multiples façons.

[10] Les municipalités en particulier ont été particulièrement vulnérables aux pressions, ce qui dans de nombreux cas s’est traduit par le viol du cadre législatif (Γιαννακούρου, 2019).

[11] Tritsis lui-même attribuera l’échec des mesures ministérielles à des intérêts organisés.  La « confusion, dira-t-il, a été provoquée principalement par désinformation du public de la part d’intérêts qui considéraient et considèrent toujours le logement et l’environnement comme leur affaire privée, à savoir les grands promoteurs, les propriétaires fonciers, les usurpateurs de terrains, les coopératives du bâtiment, les groupes d’entrepreneurs qui pratiquent la construction sauvage, etc. » (Καθημερινή 1984)».

[12] Les résultats de ces pressions se traduiront par la chute rapide des pourcentages du PASOK à Athènes, où il passera de 47% à 37,1%. (Hastaoglou et al., 1987)

[13] Comme le dit Zeikou (29/12/2015), ancienne Directrice de l’aménagement du territoire au ministère de l’Environnement, de l’énergie et du changement climatique, « du temps a été perdu à cause du manque d’infrastructures techniques (cadastre, bases) […] beaucoup de temps et d’argent se sont perdus dans cette orientation de mise à jour des bases. Cette décennie s’est perdue à cause de ça. »