Le rôle économique international d’Athènes

Le rôle économique international d’Athènes peut être analysé de trois points de vue : les activités économiques orientées à l’international, les infrastructures supralocales qui soutiennent ces activités et l’attrait des capitaux étrangers. Il est nécessaire de distinguer la situation avant et après (pendant) la crise, pour des raisons évidentes.

Dans les 10-15 années qui ont précédé la crise, Athènes était généralement absente des divers classements internationaux établis pour les métropoles, à l’exception de ceux qui prenaient en compte également des critères non directement économiques, d’ordinaire la taille et le rôle administratif. La carte qui suit (ESPON 2013, 32), qui présente une évaluation des villes ayant un rôle mondial en 2008, place Athènes dans la troisième catégorie, ce qui ne fait que confirmer toute une série de classements du même genre qui, malgré des approches théoriques et méthodologiques différentes, attribuent systématiquement à Athènes une envergure internationale limitée.

Carte 1: Réseau mondial des villes 2008

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Au niveau économique, le rôle international d’Athènes a toujours été faible en ce qui concerne le secteur tertiaire, en particulier pour les activités de services aux entreprises d’envergure internationale (y compris les mécanismes de prise de décision), les industries de pointe et les investissements étrangers directs (IED), faiblesses qui ont abouti à une faible compétitivité internationale et à un manque d’investissements étrangers directs ou indirects. On relève aussi l’absence, très importante, d’organismes financiers forts et (autre volet du rôle métropolitain) des activités de recherche. Étant donné le poids comparatif extrêmement élevé d’Athènes dans l’économie grecque (50% environ du PIB) et l’absence d’autres villes pouvant jouer le rôle de métropole internationale –Salonique pourrait théoriquement jouer un tel rôle, limite en terme de grandeur, mais elle présenterait des faiblesses substantielles analogues à celles de la capitale– la faiblesse d’Athènes était liée réciproquement et globalement à la faiblesse de la Grèce dans la division du travail mondiale et européenne. Rappelons que la période à laquelle nous nous référons s’est caractérisée par l’importance toujours accrue (aussi bien dans la littérature scientifique que dans les estimations des organismes internationaux) accordée aux métropoles internationales comme facteurs actifs du rôle international des pays et régions, et que la faiblesse d’Athènes doit être considérée également à la lumière de cette problématique.

Ce qui précède ne signifie pas naturellement qu’il n’y avait pas d’éléments partiels pour soutenir l’envergure internationale d’Athènes. En ce qui concerne les activités économiques en soi, le tourisme et le commerce extérieur (surtout à l’importation) jouissaient d’une envergure internationale. Quant aux infrastructures (préalable à toutes ces activités), le port du Pirée et l’aéroport « El. Venizélos » avaient du point de vue technique et géographique, des possibilités pour jouer un rôle international. Le niveau d’exploitation de ces possibilités était réel, mais limité. La Bourse d’Athènes avait attiré à certains moments des capitaux étrangers (même s’il s’agissait manifestement de capitaux spéculatifs, sans que la Bourse ait jamais acquis de façon permanente un rôle international fort). Ces données partielles, qui assurément reflètent certains avantages comparatifs objectifs de la région, n’ont toutefois pas été suffisamment concentrés et importants pour permettre à Athènes de remplir un rôle international globalement important.

L’état un peu léthargique du rôle économique international d’Athènes résultait d’une série de faiblesses et de lacunes qu’on peut ranger en deux catégories. D’un côté, nous trouvons une dynamique intrinsèque de l’économie nationale, qui définit l’émergence « à partir du dedans » des activités de pointe et d’envergure internationale. Des facteurs comme les équilibres macro-économiques, les économies d’échelle et le rythme de croissance jouent un rôle décisif dans la création d’activités endogènes de ce type, et dans le cas d’Athènes ou de la Grèce, ces variables sont restées à des niveaux faibles. D’un autre côté nous avons des facteurs qui influent sur les choix de placements des capitaux qui circulent dans le monde à la recherche d’investissements rentables, comme la proximité des marchés internationaux, le niveau et la stabilité de la fiscalité, l’acceptation de la société locale, l’environnement et la qualité de la vie –facteurs dans la plupart des cas négatifs pour Athènes. Il y avait bien des atouts comparatifs (par. ex. héritage culturel, climat) mais ceux-ci n’ont pas pu compenser les données négatives (problèmes d’urbanisme et d’environnement). Certains traits ambivalents par ailleurs n’ont pas été exploités parce que cela supposait une stratégie et des efforts systématiques, qui ont fait défaut (par exemple, la situation géographique : facteur négatif en raison de l’éloignement du « centre » européen, mais potentiellement positif pour jouer un rôle dans le Sud-est méditerranéen). La remarque précédente renvoie à une autre faiblesse : le manque de compréhension de l’importance du rôle international et l’absence de stratégie. Il est significatif que le Plan directeur d’Athènes de cette époque (loi 1515/1985 en vigueur jusqu’en 2014) ne mentionnait même pas la question. La planification des Jeux Olympiques est restée orientée sur l’organisation elle-même des J.O. et non sur une mise en valeur des effets multiplicateurs potentiels du développement qu’ils offraient, ce qui assurément aurait pu renforcer le rôle international de la ville (Οικονόμου 2010).

Dans la première moitié de la décennie précédente, on a eu l’impression qu’il existait une possibilité réaliste de renforcer de manière importante le rôle international d’Athènes et de passer à un niveau plus élevé, qualitativement et quantitativement. Cette impression s’appuyait sur un ensemble de facteurs, dont la création de certaines nouvelles infrastructures supralocales à grande échelle (l’aéroport « El. Venizélos » en est l’exemple le plus significatif), l’augmentation de la tendance du PIB par habitant et le climat créé par les Jeux Olympiques de 2004 (y compris des investissements qui amélioraient dans une certaine mesure l’image de la ville, mais aussi du fait en soi que l’on avait réussi quelque chose qui n’avait pas d’équivalent ni à l’échelle internationale ni dans l’histoire du pays). Toutefois les évolutions n’ont pas justifié ces espoirs ; et jusque peu avant la manifestation de la crise en Grèce, on ne sentait pas de renforcement du rôle international d’Athènes : les activités tertiaires de pointe décisives stagnaient globalement (la pénétration des banques grecques dans les Balkans ne s’est pas avérée durable, la recherche est restée bloquée, …), le bilan des J.O. était clairement moins positif que ce qu’il aurait pu être (pour des raisons liées aussi bien à leur coût extrêmement élevé, qu’au manque de stratégie post-olympique adéquate), tandis qu’il n’y avait pas de nouveaux investissements pour des infrastructures supralocales. De plus, on voyait même des évolutions négatives, par exemple en ce qui concerne les exportations vers certains pays et bien sûr l’augmentation de la dette souveraine. À ce titre, l’impossibilité finalement d’accroître la compétitivité internationale de la Grèce -impossibilité qui se reflète immédiatement sur Athènes compte tenu de son rôle dans le pays- est significative des problèmes ci-dessus (et constitue un démenti de tous les espoirs) : entre 1987 et 1988, on enregistre une diminution constante de la compétitivité internationale, avec une seule exception, temporaire, en 1998-2000, qui s’est accélérée après l’intégration de la Grèce dans l’euro-zone (Τράπεζα της Ελλάδος 2010, 137-138).

Les difficultés ont été aggravées par les évolutions du contexte international, qui avait déjà commencé à changer rapidement et de façon négative pour les perspectives du rôle international d’Athènes. Nous mentionnerons la crise financière internationale qui avait déjà éclaté, mais aussi la détérioration constante de la position de l’UE globalement dans le système économique mondial, conséquence de la dynamique d’autres régions du globe, en Asie notamment, mais aussi en Amérique du Sud, qui entraîne désormais des changements structuraux dans les rapports mondiaux.

La crise grecque après 2008-09 a ainsi frappé une Athènes qui avait depuis toujours un rôle international faible, qui n’avait pas saisi toutes les occasions qui étaient apparues dans les années précédentes pour un parcours international positif, et qui se caractérisait également par de multiples faiblesses internes. La crise a eu, pour toutes ces raisons, des répercussions particulièrement fortes. En ce qui concerne les données macro-économiques, l’Attique a subi une diminution du PIB par habitant plus importante que la plupart des autres régions, tandis que le chômage (qui a connu de façon générale une augmentation fulgurante dans tout le pays) a présenté le taux le plus élevé en Attique. Ces paramètres, qui ne concernent pas exclusivement le rôle international, indiquent que ce rôle –dans la mesure et de la façon qui caractérisent Athènes– n’a pas contribué à augmenter la résistance à la crise. En ce qui concerne par ailleurs les paramètres du rôle international en eux-mêmes, il y a eu des développements particulièrement négatifs à trois niveaux au moins : premièrement, la diminution de la demande intérieure a entraîné une diminution des importations, qui se faisaient surtout par le Pirée ; deuxièmement les grandes pressions exercées sur le système financier, dont les fonctions supérieures en Grèce étaient situées quasi exclusivement à Athènes, pressions dues aussi bien à la crise internationale qu’à la crise grecque (fuite des capitaux, retrait des dépôts bancaires, rétrécissement du crédit), ont frappé de façon particulièrement rude un élément de la base économique fondamental pour le rôle international. Ces deux problèmes sont directement liés à l’aspect financier de la crise grecque ; mais une autre activité internationale d’Athènes s’est quasiment écroulée sans que cela puisse y être directement rattaché : le tourisme.