Régulariser les pauvres. Le revenu minimum de solidarité grec

Burgi Noëlle|Kyramargiou Eleni
Politique, Économie

https://doi.org/10.17902/20971.104

2021 | Déc

Le 1er février 2017, un revenu minimum garanti (RMG) [1], a été introduit dans toute la Grèce après deux expérimentations pilotes en 2014-2015 et en 2016. Ce type de revenu peut se définir comme un régime d’assistance ciblé sur les ménages pauvres par lequel des prestations non contributives leur sont régulièrement accordées sous condition de ressources. Le RMG répondait à un besoin criant dans ce pays dont le régime de protection sociale était faiblement redistributif. À la fois formel et informel, il couvrait sélectivement les besoins de certaines catégories de population, principalement dans le secteur public, laissant à la famille, aux réseaux de solidarité et aux petites entreprises ou exploitations familiales le soin de combler par eux-mêmes les déficiences de l’État social (Lyberaki and Prontzas, 2015; Petmesidou and Mossialos, 2006). Ce système fragmenté et injuste n’était pas fait pour amortir les conséquences sociales des mutations économiques des dernières décennies ni surtout celles de la « dévaluation interne » (réductions salariales, augmentations d’impôts, coupes dans les services publics, déréglementation du marché du travail, etc.) des années 2010. En effet, la Grèce est le pays européen le plus durement éprouvé par la Grande Récession consécutive à la crise financièr de 2008 ; les trois programmes d’ajustement structurel (2010, 2012, 2015) y ont provoqué une dépression économique et sociale forcée et prolongée. Le graphique 1 montre à partir de 2008 un effondrement du PIB de grande amplitude, rare en temps de paix.

Figure 1: PIB trimestriel au prix de 2010

Il en a résulté une augmentation considérable de la pauvreté, tant relative qu’extrême [2]. Comme le montre le graphique 2, le taux de risque de pauvreté ancré dans le temps (20 % de la population en 2008) a plus que doublé pour atteindre selon les données Eurostat 48 % en 2014 et 2015 avant de redescendre à 42 % en 2019. Quant à l’extrême pauvreté, les études disponibles indiquent pour 2015 et 2017 un taux de 15 % (ils étaient 2,2 % en 2009) (Matsaganis et al., 2016 ; Banque mondiale [BM] 2019).

Figure 2 : Taux de risque de pauvreté ancré dans le temps (2008)

Cet article présente quelques résultats d’une étude de cas réalisée entre 2017 et 2019 par les autrices sur la mise en œuvre du RMG dans le district régional du Pirée [3]. L’enquête s’est déroulée à Keratsini-Drapetsona et Perama, deux municipalités durement touchées d’abord par une longue phase de désindustrialisation, puis par la Grande Récession des années 2010. La recherche était centrée sur la gestion du programme et sur la manière dont les bénéficiaires se représentent l’aide procurée et apprécient le cas échéant les améliorations apportées à leur vie quotidienne. Les données relatives au RMG ont été recueillies à travers des phases itératives d’observation dans les services sociaux, auxquelles se sont ajoutés tout au long de la période 43 entretiens semi-directifs (parfois répétitifs) avec des maires et le personnel municipal, des ONG, des militants communautaires et des agents locaux engagés dans des structures de solidarité (comme la distribution de nourriture ou la défense des personnes surendettées), et avec quelques responsables nationaux. Nous avons également discuté informellement (sans enregistrer les conversations) avec des bénéficiaires pendant leurs périodes d’attente dans les locaux des services sociaux et avons interviewé des actifs en emploi précaire (identifés selon la méthode boule de neige). Les entretiens se sont généralement déroulés en face à face, impliquant le plus souvent les deux chercheuses. L’étude s’est également appuyée sur l’analyse de rapports d’organisations internationales, sur des sources primaires et secondaires et sur des indicateurs macro-statistiques.

Carte 1: La zone d’intérêt

L’extension de l’étude de cas

Nous avons interprété nos données en prenant appui sur la méthode d’extension des études de cas (Burawoy, 1998) afin de mettre au jour l’interconnexion entre les forces sociales externes (le contexte européen et international) et les les évolutions sociales observables dans les deux municipalités. Le RMG grec s’inscrit en effet dans le cadre européen et global d’une (re)construction des politiques de protection sociale consécutive aux effets délétères des programmes d’ajustement structurel dans le Sud (par exemple, la Décennie Perdue en Amérique latine), et à l’apparition de nouveaux risques et besoins découlant de mutations fondamentales du marché du travail et du vieillissement des populations. Parfois qualifié de changement de paradigme (Hemerijck, 2018) par rapport à l’approche néolibérale centrée seulement sur le marché et la réduction des dépenses publiques sociales, un nouveau modèle de développement « pro-pauvres » est devenu consensuel dans les années 2000 parmi les grandes organisations supra- et internationales. Il s’est diffusé au Sud comme au Nord, alimenté par l’implication et l’influence grandissantes de la Banque Mondiale (BM) dans le domaine des politiques sociales (Deacon, 2007). Fondé sur le concept d’investissement social [4], ce modèle ambitionne de prévenir ou atténuer la pauvreté et l’exclusion sociale en réduisant les écarts de couverture entre « insiders » et « outsiders » tout en réaffirmant (et en réinventant) le principe d’universalité de la protection sociale [5]

Le nouveau modèle global

À la base de la nouvelle architecture, des Socles de Protection Sociale (SPS) (OIT, 2012) ou leur équivalent européen, le Pilier européen des droits sociaux de 2017 [6] garantissent aux pauvres des prestations minimales parmi lesquelles le revenu de solidarité de type RMG et les programmes d’activation sur le marché du travail remplissent une fonction essentielle. La BM et l’Union européenne (UE) considèrent les Socles comme le soubassement de systèmes de « protection sociale universelle » (PSU) dans lesquels différents types de régimes publics, privés ou communautaires protègent différents groupes contre des risques spécifiques tout au long de la vie (OIT et BM, 2015). Ainsi, il serait possible de limiter et rationaliser les dépenses publiques en taillant dans les dépenses sociales jugées improductives et en réorientant des fonds disponibles vers les catégories de population qui promettent d’avoir le plus d’impact sur la croissance économique future : sur les enfants pour briser le cycle de transmission de la pauvreté, sur les femmes et, au-delà, sur les fractions marginalisées de la société qui n’ont pas les ressources pour faire face aux difficultés et aux « nouveaux risques ». Cet « investissement » devrait avoir un effet « tremplin » : il permettrait aux pauvres de devenir des « preneurs de risques » sur le marché et de contribuer par là au développement économique (BM, 2001).

Selon la littérature institutionnelle, les objectifs normatifs des Socles et des Piliers sont ambitieux. Ils visent à renforcer le pouvoir d’agir des pauvres, à promouvoir pour tous une vie et une santé meilleures, dans la dignité, et reconstruire des sociétés plus fortes et soudées, moins sujettes aux chocs. Pour autant, les dispositifs créés à cet effet atteignent-ils réellement, ou tout au moins s’approchent-ils de ces finalités ? C’est la question de fond qui sous-tend notre recherche.

Le dispositif grec du RMG

Le RMG grec est organisé autour de trois « Piliers » correspondant à (1) une allocation dégressive ne dépassant pas 200 € pour une personne seule, 100 € pour chaque adulte supplémentaire et 50 € par enfant mineur ; (2) des prestations sociales en nature (distribution de nourriture, réductions sur les factures d’électricité, accès aux soins de santé publics) ; et (3) une aide à la recherche d’emploi. Les dossiers d’inscription au RMG sont instruits par les services sociaux et les centres communautaires des municipalités, ou soumis en ligne directement par les demandeurs. Ils sont traités par un programme informatique capable de croiser les données émanant de plusieurs plateformes électroniques et d’identifier le demandeur à travers le système des déclarations fiscales. La plateforme est constamment mise à jour pour intégrer de nouveaux éléments (autres données en ligne, erreurs ou défaillances détectées lors de contrôles réguliers, informations des municipalités, évaluations, séminaires, etc.).

Les critères d’éligibilité au RMG varient en fonction de la taille du ménage. Les revenus des six mois précédant la demande ne doivent pas dépasser six fois le montant de l’allocation mensuelle (par exemple, 1 200 € pour une personne seule) ; les critères de propriété comprennent la valeur imposable des biens immobiliers, la valeur objective de tous types de véhicules privés et le total des dépôts bancaires ou en espèces (un plafond de 4 800 € pour une personne seule). Ces critères très restrictifs sont censés couvrir environ 7 % de la population située sous le seuil d’extrême pauvreté (les 15 % d’extrême pauvres mentionnés plus haut) (BM, 2019a ; pour des analyses complètes, voir parmi d’autres, Lalioti, 2017 ; Dimoulas, 2018 ; Sakellaropoulos et al 2018, 2019).

Un enjeu considérable

D’un strict point de vue de gestion des politiques publiques, ce dispositif représente une avancée. Il rationalise la protection sociale à l’aide d’une technologie qui n’existait pas en Grèce, cible les pauvres jusque-là pour l’essentiel privés de protection sociale, et leur apporte un maigre soulagement à travers des transferts monétaires et en nature. Plus encore, selon les données publiée par l’OCDE dans son Panorama des administrations publiques 2021 (figure 1), les dépenses publiques pour la protection sociale ont diminué en Grèce de 9,2 % entre 2011 et 2019 (de 39,999 milliards d’euros à 36,299 milliards d’euros), nonobstant les dépenses spécifiques pour le RMG (501 millions d’euros en 2019).

Figure 3 : Ventilation par fonction des dépenses des administrations publiques

Cependant, est-ce que la rationalisation budgétaire et en particulier le redéploiement des dépenses de protection sociale en direction des populations extrêmement pauvres améliore qualitativement les conditions de vie de ces dernières ?

L’enjeu est considérable pour les populations visées par le dispositif. On ne dispose pas de données statistques fiables sur les conditions de vie, la précarité et la pauvreté dans les municipalités de l’Ouest du Pirée car l’actuel recensement de la population (2021) où devraient figurer données locales n’est pas terminé et ne peut pas encore être comparé au précédent (2011). Mais d’importantes recherches anthropologiques (Spyridakis, 2013, 2018; Bithymitris, 2016) ont exploré les trajectoires et les épreuves subies par les populations dépendantes du principal bassin d’emploi local, celui de la Zone de construction et de réparation navales du port du Pirée, et décrivent des situations sociales que nous avons aussi observées ou qui nous ont été rapportées pendant notre enquête. À partir des années 1980, l’effondrement des activités directement ou indirectement liées aux chantiers navals et la destruction d’autres activités situées au Pirée (tabac, textile, engrais, métallurgie, minoterie, etc), puis les politiques d’ajustement structurel des années 2010 ont déstructuré l’environnement économique, professionnel, social et familial des ouvriers et commerçants de cette sous-région où la demande de travail est maintenant très limitée alors que la réserve de main-d’œuvre est surabondante. Les petits commerçants sont prolétarisés, le surendettement traverse les classes sociales, les familles sont dissociées.

Accessibilité et non-discrimination

L’amélioration des conditions de vie soulève une première question importante: les citoyens nécessiteux sont-ils traités équitablement « uniquement sur la base de leur statut de pauvreté et sans exclusions catégorielles » (BM, 2019a) ? Reformulée d’un point de vue normatif, cette question porte sur l’un des contenus essentiels de la PSU : son accessibilité. L’accessibilité implique, entre autres exigences, que les programmes soient fondés sur les principes de non-discrimination et d’égalité. En ne considérant que les groupes vulnérables mainstream entrés en contact avec les services sociaux au cours de notre étude (les plus marginaux ont tendance à être laissés sur le bord de la route), quelques observations peuvent être faites.

Les dispositifs sous condition de ressources sont des technologies de gestion de masse individualisée : les « masses pauvres » (catégorie « universelle ») sont gérées en tenant compte de chaque situation individuelle. Concilier le particulier et l’universel est un problème conceptuel difficile à résoudre. Nous avons observé et/ou avons été informées de divergences fréquentes entre les récits des demandeurs d’aide sociale et les données des plateformes en ligne. Les causes en sont très variées, notamment parce que la marge d’erreur du système d’information dans la détermination de l’éligibilité est assez importante. L’expérience passée dans les services sociaux est alors cruciale pour garantir l’équité des situations. Car les agents instructeurs n’ont reçu qu’une formation sommaire limitée à leur apprendre comment opérer le programme informatique (ils et surtout elles sont nombreuses à ne pas savoir lire et comprendre les déclarations fiscales, qui sont des documents clés dans le traitement des demandes). En outre, le personnel municipal dispose d’un pouvoir discrétionnaire important.

En conséquence, les pratiques varient selon qu’il s’agit de personnes inexpérimentées et peu instruites qui se contentent de suivre les instructions affichées sur l’écran ou d’agents qui savent et veulent bien approfondir l’examen des cas particuliers. Par ailleurs, les mécanismes de ciblage introduisent des différences arbitraires entre les bénéficiaires. Par exemple, pourquoi l’allocation d’invalidité versée par l’État est-elle cumulable avec une allocation RMG alors que la même prestation versée par une assurance sociale ne l’est pas ? Pourquoi l’allocation pour enfant (70 €) est-elle déduite de l’allocations RMG, alors que la PSU est conçue pour investir avant tout dans l’avenir des enfants ? L’évaluation des situations individuelles est si complexe que les autorités ont même introduit des critères de jugement douteux tels que les signes extérieurs de richesse (hérités peut-être d’un passé plus clément) pour détecter les comportements frauduleux présumés. Beaucoup d’autres exemples pourraient être cités. Ainsi, les considérations politiques qui sous-tendent la classification des groupes sociaux et les problèmes inhérents aux technologies sous condition de ressources entraînent des violations des principes anti-discriminatoires.

Une économie souterraine « productive » ?

Deux autres principes fondamentaux constitutifs de la PSU — la présence effective de mécanismes de protection soutenables, et la conformité des prestations d’aide sociale aux exigences de qualité et de durée pour que chacun puisse faire valoir ses droits — sous-tendent un débat sur les montants des transferts monétaires et sur le travail.

La plupart des chercheurs et des experts ainsi que les agents nationaux et locaux à qui nous avons parlé relèvent que le niveau des transferts de revenus est si limité que la plupart des allocataires du RMG, « ne dépasseront pas le seuil de pauvreté [relative] » (BM 2019a). De même, ils déplorent que le Pilier 3 (activation sur le marché du travail) soit déficient. On peut en effet douter que le minimum absolu de prestations en espèces ou en nature offertes par le RMG soit susceptible de renforcer le pouvoir d’agir et les capabilités des pauvres au sens du développement humain. Partant de là, le débat tourne habituellement autour de trois questions principales : le travail non déclaré, la nécessité de renforcer l’Agence grecque pour l’emploi (OAED) et l’impossibilité d’augmenter le montant des prestations en espèces, à la fois parce qu’elles devraient rester inférieures au niveau des bas salaires pour rendre le travail attractif, et en raison de contraintes budgétaires.

Cette discussion paraît stérile pour plusieurs raisons. D’abord, les arguments budgétaires avancés par les autorités sont imparables du fait de l’asymétrie des rapports de forces internationaux. Toujours soumise à un régime de surveillance renforcée, la Grèce n’a aucune marge de manœuvre budgétaire. Le mémorandum de 2015 avait prescrit un système de protection sociale « fiscalement neutre » qui supposait de financer le dispositif en réalisant des excédents budgétaires primaires via la réduction des dépenses sociales et l’augmentation les impôts. Le FMI et l’UE excluent la possibilité d’une redistribution plus conséquente, par exemple par le transfert d’une partie du budget de la défense vers celui de la protection sociale. Par conséquent, l’insuffisance du revenu de solidarité au regard des possibilités de développement humain appelle une réflexion sur la la nécessité d’un Fonds mondial (fût-il seulement européen) pour la protection sociale afin de financer les Socles dans les pays les plus pauvres (de Schutter et Sepúlveda, 2012).

Ensuite, comme nos interlocuteurs nous l’ont répété à l’envi, « chacun sait que tout le monde travaille au noir ». Le travail non déclaré (et plus largement l’économie souterraine qui concerne aussi bien les bas que les hauts revenus) est depuis toujours une caractéristique structurelle de l’économie grecque. Il peut également être considéré comme une caractéristique structurelle du RMG, dont les prestations sont insuffisantes pour vivre.

Enfin, les autorités font de leur mieux pour renforcer le troisième Pilier ; ils mobilisent des instruments standard de politique publique comme l’inscription à l’OAED et le recours aux dispositifs publics d’aide au retour à l’emploi. Ces derniers comprennent des contrats à durée déterminée non renouvelables de six à huit mois, payés environ 500 € mensuels si le travail est à temps plein, 250 € en cas de temps partiel. Ces montants reflètent les bas salaires offerts sur le marché et ne créent pas les conditions d’une amélioration substantielle de l’existence. Ajoutons que les dispositifs d’aide au retour à l’emploi, censés améliorer l’employabilité des chômeurs ne sont pas une panacée. Dans le cas particulier des travailleurs de la Zone, surtout ceux de plus de 40 ans, ils ont toujours été confrontés à un marché du travail structurellement flexible, à des emplois occasionnels et précaires. À force d’avoir lutté pour leurs salaires journaliers, ils savent chercher du travail et changer de statut d’emploi au gré des opportunités qui se présentent. Quel pourrait donc être l’intérêt de vanter la valeur supérieure des politiques d’activation?

La Banque mondiale a des réponses à cette question. Son idée maîtresse, que l’UE semble partager en pratique, est que les pauvres sont un facteur productif qui doit contribuer au développement économique, indépendamment du secteur formel ou informel où ils exercent leurs activités. Ce dernier secteur se définit comme le travail et les activités économiques qui échappent aux autorités monétaires, de régulation et institutionnelles. Désormais, la Banque tient ce secteur pour un « moteur de croissance » potentiel (BM, 2019b). À partir du moment où il est considéré comme tel, l’emploi informel devient un complément relativement tolérable à des dispositifs tels que les programmes d’activités publics, qui représentent un important modèle de substitution aux transferts monétaires inconditionnels pour les pauvres.

En guise de conclusion

Des recherches plus poussées sont nécessaires pour évaluer la manière dont l’économie souterraine est stimulée par la vulnérabilité sociale tout en l’alimentant. Si le RMG, « c’est au moins ça », comme le disent souvent les bénéficiaires, sa portée est réduite à établir les conditions d’une adaptation aux situations socio-économiques dégradées actuelles, plutôt que de les transformer. En Grèce, un très grand nombre de personnes vulnérables aux horizons très divers est privé des moyens de vivre une vie vivable, les transferts sociaux et autres mécanismes étant conçus à d’autre fins.

[1] Selon les acronymes grecs, RMG (revenu minimum de solidarité) jusqu’en janvier 2021, puis EEE (revenu minimum garanti).

[2] La pauvreté relative désigne les revenus annuels inférieurs à 60 % du revenu disponible médian national. L’extrême pauvreté dans le cas du GMI se rapporte aux revenus inférieurs au seuil de 40 %, c’est-à-dire aux revenus annuels ne dépassant pas 2 880 € en 2017 (Banque Mondiale [BM], 2019a).

[3] Cette recherche a bénéficié du soutien de l’École française d’Athènes.

[4] Il existe une importante littérature sur l’investissement social. Voir par exemple Jenson (2010) et Jenson et Saint-Martin (2003). Il est intéressant de noter que le concept est désormais entré dans le débat public en Grèce (Matsaganis, 2021).

[5] Organisation internationale du travail (OIT) et BM (2015). Pour une analyse plus complète, voir Burgi et Kyramargiou, 2021.

[6] Voir https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/economy-works-people/jobs-growth-and-investment/european-pillar-social-rights/european-pillar-social-rights-20-principles_fr

Référence de la notice

Burgi, N., Kyramargiou, E. (2021) Régulariser les pauvres. Le revenu minimum de solidarité grec, in Maloutas Th., Spyrellis S. (éds), Atlas Social d’Athènes. Recueil électronique de textes et de matériel d’accompagnement. URL: https://www.athenssocialatlas.gr/fr/article/regulariser-les-pauvres/ , DOI: 10.17902/20971.104

Référence de l’Atlas

Maloutas Th., Spyrellis S. (éd.) (2015) Atlas Social d’Athènes. Recueil électronique de textes et de matériel d’accompagnement. URL: https://www.athenssocialatlas.gr/fr , DOI: 10.17902/20971.9

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