Βασική διαφορά του οικιστικού νόμου του 1983 σε σχέση με αυτόν του Μάνου (947/79) είναι η εισαγωγή κοινωνικών κριτηρίων στον τρόπο απόδοσης της εισφοράς γης, γεγονός που ευνοούσε τις μικρότερες ιδιοκτησίες. Κύριο όμως στοιχείο και αντικείμενο του νόμου είναι η Επιχείρηση Πολεοδομικής Ανασυγκρότησης (ΕΠΑ), σύμφωνα με την οποία θα πραγματοποιούνταν 428 Γενικά Πολεοδομικά Σχέδια (ΓΠΣ) σε οικισμούς σε όλη τη χώρα. Παράλληλα ο νόμος περιλαμβάνει διατάξεις που στοχεύουν στην ανάσχεση και ρύθμιση της αυθαίρετης δόμησης [7]. Το φιλόδοξο αυτό σχέδιο, αν και έτυχε αποδοχής την εποχή εκείνη (Ζέικου, 2015.12.19; Ρωμανός, 2018.1.19), βρήκε σημαντικά εμπόδια στην εφαρμογή του. Αρχικά λόγω των ανεπαρκειών του ίδιου του συστήματος χωρικού σχεδιασμού που δε μπόρεσε γρήγορα να ανταποκριθεί στις νέες ανάγκες που προέκυψαν (Πυργιώτης, 2019.7.24; Ζέικου, 2015.12.19) λόγω της έλλειψης τεχνογνωσίας, της άγνοιας της υφιστάμενης κατάστασης στις περιοχές που αντιμετώπιζαν τα περισσότερα προβλήματα κ.α. Κυρίως όμως, τα εμπόδια ήταν πολιτικά και προέκυψαν από τις αντιδράσεις των τοπικών κοινωνιών και ιδιοκτητών γης πάνω σε θέματα σχεδιασμού και εισφορών (Παπαγιάννης, 2019.4.8). Οι αντιδράσεις ήταν τόσο σφοδρές, ώστε στον ανασχηματισμό του 1984 ο Τρίτσης απομακρύνθηκε από τη θέση του Υπουργού.

Χάρτης 2: Το Ρυθμιστικό του 1985 μετά τις τροποποιήσεις του ν.2730/1999. Σε αντίθεση με το Σχέδιο «Πρωτεύουσα 2000» η ανάπτυξη της Μητροπολιτικής Περιοχής δεν περιορίζεται στις εννιά διοικητικές ενότητες αλλά σε μια πληθώρα μικρών και μεγαλύτερων κεντρικοτήτων που συγκροτούν ένα δίκτυο

Πηγή: ΕΜΠ

Ωστόσο, η αλλαγή ηγεσίας στο Υπουργείο δεν εμπόδισε την θεσμοθέτηση του Ρυθμιστικού Σχεδίου της Αθήνας το 1985. Η ψήφιση του Ρυθμιστικού Σχεδίου Αθήνας (ΡΣΑ) το 1985 και η συγκρότηση του Οργανισμού Ρυθμιστικού Σχεδίου Αθήνας (ΟΡΣΑ) με τον ν.1515/1985 ήταν αδιαμφισβήτητα μια σημαντική θεσμική στιγμή για την πόλη, καθώς κατοχύρωνε για πρώτη φορά ένα πλαίσιο για τη μελλοντική της ανάπτυξη (Pagonis, 2013; Οικονόμου, 2000; Τριάντης, 2017). Όμως, όπως αποδείχθηκε στην πράξη, τα προβλήματα στην εφαρμογή του ΡΣΑ και της λειτουργίας του ΟΡΣΑ ήταν πολλά (Ψυχογιός, 2019.3.7; Ζέικου, 2015.12.19; Οικονόμου, 2000; Ρωμανός, 2004), σε τέτοιο βαθμό που ο Αριστείδης Ρωμανός θα υποστηρίξει ότι είναι αμφίβολο «αν υπάρχει άλλος νόμος που ακυρώθηκε σε τέτοιο βαθμό, τόσο από τα πράγματα όσο και από τη διοικητική αδυναμία να δράσει» (Ρωμανός, 2004: 154). Τα βασικά ζητήματα μπορούν να συμπυκνωθούν στα ακόλουθα:

• Υπήρχε απουσία σύνδεσης με το επίπεδο του οικονομικού προγραμματισμού, γεγονός που είχε σαν αποτέλεσμα την αδυναμία εύρεσης πόρων για την υλοποίηση του σχεδιασμού (Οικονόμου, 2000; Ρωμανός, 2004) [8]. Επίσης, υπήρχε αδυναμία επιτέλεσης ενός συντονιστικού ρόλου, κυρίως από τον ΟΡΣΑ (Οικονόμου, 2000; Ζέικου, 2015.12.19). Αυτό σχετίζεται με την ίδια τη διάρθρωση του Δημοσίου, τις αλληλοεπικαλύψεις αρμοδιοτήτων, αλλά και το υπουργο-κεντρικό σύστημα που οδηγούσαν σε πολιτικές εξαρτήσεις και περιορισμό της αυτονομίας των οργανισμών όπως ο ΟΡΣΑ και αργότερα ο ΟΡΘΕ (Ζέικου, 2015.12.19).
• Τέλος, η δεσμευτικότητα όσον αφορά την εφαρμογή του ΡΣΑ και η σχέση του με τον υποκείμενο σχεδιασμό, αποτέλεσμα της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ), θα δημιουργήσει επίσης σημαντικά προβλήματα (Οικονόμου 2000)

Σε πολύ σύντομο διάστημα το σχέδιο θα αρχίσει να αναιρείται και να τροποποιείται.

Συμπεράσματα-Σχολιασμός των μεταρρυθμίσεων της περιόδου 1974-1985

Η απομάκρυνση του Τρίτση το 1984, καθώς και η παραίτηση του Μάνου το 1980, είναι ενδείξεις της γενικότερης αποτυχίας εφαρμογής οποιασδήποτε μεταρρυθμιστικής προσπάθειας σε επίπεδο πολιτικής γης, αναγκαία προϋπόθεση για τη χάραξη πολιτικής στην Αθήνα, όσο και σε όλη τη χώρα. Η αδυναμία εφαρμογής των εγκεκριμένων σχεδίων και νόμων το επόμενο διάστημα συνηγορεί σε αυτή την κατεύθυνση.

Αρχικά, θα πρέπει να επισημάνουμε ότι μια σειρά εξωγενών παραγόντων, όπως η οικονομική κρίση της δεκαετίας του 1970 και οι προσπάθειες ενοποίησης με την υπόλοιπη Ευρώπη, αποτέλεσαν τη βάση και τους μηχανισμούς πίεσης για τη μεταφορά πολιτικών και ιδεών σε εθνικό και τοπικό επίπεδο. Όμως, η εφαρμογή των πολιτικών αυτών επηρεάστηκε από τις τοπικές συνθήκες και ιδιαιτερότητες. Αυτή η «Αθηναϊκή εξαίρεση» (Παγώνης, 2005; Πούλιος, 2021), δημιουργήθηκε ακριβώς από τον συνδυασμό των τοπικών παραγόντων και υποκειμένων (local actors) και των συνθήκων (τοπικών και διεθνών) κάτω από τις οποίες αυτά έδρασαν.  Ιδιαίτερα για την Αθήνα, υποστηρίζουμε ότι ο ρόλος των τοπικών δρώντων υποκειμένων ήταν  κομβικός στη χάραξη πολιτικών και στον τρόπο λήψης αποφάσεων (agency centered). Αυτό αποτελεί μια παρενέργεια του συγκεντρωτισμού, που τη βλέπουμε και σε άλλες περιπτώσεις χωρών (Andreotti et al. 2001), όπου οι προσπάθειες συνολικού ελέγχου οδηγούν τόσο στην ανάπτυξη πελατειακών σχέσεων και τη διαπλοκή με τον ιδιωτικό τομέα, όσο και στη συγκρότηση αντίστοιχα ισχυρών δικτυώσεων και τοπικιστικών τάσεων.

Ποια όμως ήταν αυτά τα τοπικά δίκτυα και υποκείμενα (actors); Διακρίνουμε δύο βασικά επίπεδα:

Σε πρώτο επίπεδο θα πρέπει να αναφέρουμε τους μηχανισμούς και τα δίκτυα της κεντρικής κυβέρνησης, τα αρμόδια υπουργεία και κυρίως το τότε ΥΠΕΧΩΔΕ. Όλο το σύστημα αποφάσεων καθοριζόταν από τον εκάστοτε Υπουργό και το υπουργικό γραφείο, δηλαδή τις ομάδες συμβούλων που συγκροτούνταν γύρω από τον Υπουργό (Ζέικου, 2015.12.19; Παπαγιάννης, 2019.8.4; Κλουτσινιώτη, 2016.8.1; Ψυχογιός, 2019.3.7; Πυργιώτης, 2019.7.24; Ρωμανός, 2018.1.19 ) [9].

Σε δεύτερο επίπεδο έχουμε ένα μεγάλο αριθμό ετερόκλητων ομάδων συμφερόντων: σωματεία, επαγγελματικές και επιχειρηματικές οργανώσεις, επιστημονικοί φορείς, οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών, καθώς και κυρίως ιδιωτικές επιχειρήσεις και όμιλοι, οι οποίες λειτουργούσαν ως ομάδες πίεσης και δραστηριοποιούνταν σε εθνικό επίπεδο (ΤΕΕ, ΣΕΒ, ΣΕΤΕ κ.α.) αλλά ήταν κυρίαρχοι και σε τοπικό επίπεδο.

Ανάλογα με την περίπτωση, τα δίκτυα αυτά λειτουργούσαν και ως σύμμαχοι σε πολιτικά κόμματα, και βέβαια εξελίσσονταν βάσει των ευρύτερων οικονομικών και κοινωνικών συνθηκών. Επί της ουσίας, μέσω της τοπικής κλίμακας, αναδιαρθρώθηκε το δίκτυο των πελατειακών σχέσεων των κομμάτων στη Μεταπολίτευση (Chorianopoulos, 2012; Lyberaki and Tsakalotos, 2002) [10]. Αυτό ήταν καθοριστικό, καθώς η δυνατότητα πρόσβασης των συγκεκριμένων δικτύων στην κεντρική εξουσία, είτε προωθώντας είτε υπονομεύοντας πολιτικές, ήταν κομβική για την υλοποίηση των τελευταίων. Έτσι, όλη η περίοδος 1974-1985 καθορίζεται από τις εξαρτήσεις και τις συγκρούσεις ανάμεσα στα παραπάνω επίπεδα. Είναι μέσα σε αυτό το ευρύτερο πλαίσιο, όπου διαμορφώνεται και η εκάστοτε πολιτική.

H εξέλιξη των πολιτικών συνδέθηκε με την αδυναμία ελέγχου των οργανωμένων συμφερόντων και πελατειακών δικτύων που δραστηριοποιούνταν κυρίως γύρω από την κτηματαγορά, τόσο από την Νέα Δημοκρατία όσο και από το ΠΑΣΟΚ (Παπαγιάννης, 2019.8.4; Πρεβελάκης, 1984). Πρέπει να γίνει κατανοητό ότι για το συγκεκριμένο σύστημα, ο χρόνος και ο τρόπος ένταξης των ιδιοκτησιών στο Σχέδιο Πόλης ήταν καθοριστικής σημασίας, γι’ αυτό το λόγο οι σχετικοί νόμοι, τόσο ο ν. 947/79 όσο και ο ν. 1337/83, ήταν στο κέντρο του ενδιαφέροντος. Η ανθεκτικότητα των μηχανισμών αυτών φάνηκε μέσα από τις αντιδράσεις την περίοδο του Μάνου, αλλά και του Τρίτση [11]. Οι αντιδράσεις αναδεικνύουν τόσο την απροθυμία μεγάλων τμημάτων του κοινωνικού συνόλου να αποδεχτούν αλλαγές που θα κλόνιζαν τις μέχρι τότε καθιερωμένες πρακτικές που συνδέονται με την μικρο-ιδιοκτησία και τα διαφορετικά συμφέροντα γύρω από την ακίνητη περιουσία [12], όσο και την αδυναμία εκσυγχρονισμού του κλάδου των κατασκευών. Επίσης οι αντιδράσεις αυτές μπορούν να θεωρηθούν ως τα πρώτα στάδια της «μεταπολιτευτικής» συναίνεσης από τη μεριά των κομμάτων εξουσίας (Γιαννακούρου και Καυκαλάς, 2014; Γιαννακούρου, 2019.6.25; Λυγερός, 2011).

Πρέπει όμως να λάβουμε υπόψη και μια σειρά άλλων παραγόντων που σχετίζονται με το γενικότερο σύστημα διακυβέρνησης της Αθήνας. Ο πρώτος ήταν ότι υπήρχε αδυναμία κατανόησης από τους ειδικούς της εποχής των πραγματικών τάσεων εξέλιξης της Αθήνας και γενικότερα της πορείας του μεταπολεμικού μοντέλου αστικοποίησης (Πρεβελάκης, 2001; Hastaoglou et al., 1987). Οι εκτιμήσεις για την αύξηση του πληθυσμού στην πρωτεύουσα ήταν λανθασμένες καθώς υπήρξε τη δεκαετία του 1980 μια σαφής σταθεροποίηση. Η κρίση της δεκαετίας του 1970 κλόνισε και το μοντέλο κοινωνικής κινητικότητας των προηγούμενων δεκαετιών (Μαλούτας 2018). Αποτέλεσμα αυτής της διαδικασίας ήταν η αστική διάχυση της Αθήνας και άλλων μεγάλων αστικών κέντρων της επαρχίας που θεσμοθετούνταν μέσα από τις  «γενναιόδωρες» επεκτάσεις των σχεδίων πόλης. Δεύτερον, υπήρχε αδυναμία ανταπόκρισης του ίδιου του κρατικού μηχανισμού στις απαιτήσεις του σχεδιασμού και τις τεχνικές ανάγκες που προέκυπταν (Ζέικου, 2015.12.19; Πυργιώτης, 2019.7.24) [13]. Έτσι αρχίζουν τη δεκαετία του 1980 να παγιώνονται τα βασικά χαρακτηριστικά για το σύστημα-καθεστώς διακυβέρνησης της Αθήνας που θα επικρατήσει όλη την επόμενη περίοδο: ο ισχυρός ρόλος του ιδιωτικού τομέα στην παραγωγή του χώρου, η αδυναμία συγκρότησης θεσμών ελέγχου και χάραξης πολιτικής και η πολιτική «απροθυμία» ενός ιδιαίτερα συγκεντρωτικού μοντέλου διακυβέρνησης της πόλης.

[1] Η συγκεκριμένη μεθοδολογία στηρίζεται σε μεγάλο βαθμό σε νέο-θεσμικές προσεγγίσεις στη μελέτη των αστικών πολιτικών (Peters 2005; 1998; Pierre 1999; 2005; Lowndes 2009; Pierre 1998) και σχήματα σκέψης που έχουν στον επίκεντρο το ρόλο της πολιτικής και των πολιτικών υποκειμένων στη διαμόρφωση των πολιτικών (P. Kantor, Savitch, and Haddock, 1997; Paul Kantor and Savitch, 2005; Sellers, 2002; DiGaetano and Strom, 2003).

[2] Η συμβολή του συγκεκριμένου τομέα ήταν άλλωστε καθοριστική για το σύνολο της ελληνικής οικονομίας όλη τη δεκαετία του 1960. Την περίοδο 1965-1969 οι επενδύσεις στην κατοικία καταλαμβάνουν περίπου το 40% του συνόλου των ιδιωτικών επενδύσεων και αποτελούν το 9 με 10% του συνόλου του ΑΕΠ (Τριανταφυλλίδης, 1972). Ενώ το 1971 η Ελλάδα κατέχει την πρώτη θέση παγκοσμίως στην κατασκευή νέων κατοικιών ανά 1000 άτομα (Hastaoglou et al., 1987).

[3] Βέβαια η συνθήκη αυτή άρχισε να γίνεται εμφανής αρκετά αργότερα, στο τέλος της δεκαετίας του 1980.

[4] Τον Μάϊο του 1976 η Καθημερινή θα γράψει ότι «τα προβλήματα της πολεοδομίας, του αστικού περιβάλλοντος, της καθημερινής ζωής στις πόλεις κοντεύουν να φθάσουν στο όριο της κρίσεως». Το περιοδικό ΑΝΤΙ θα κάνει το 1980 ειδικό αφιέρωμα στην Αθήνα όπου αναφέρει πως «Η Αθήνα είναι μια πόλη α-χαρακτήριστη. Η ποιότητα της ζωής, καθημερινά υποβαθμισμένη, έχει γίνει επικίνδυνα προβληματική». (ΑΝΤΙ 1980)

[5] Οι προκλήσεις βέβαια ήταν μεγάλες. Το βασικό πρόβλημα, όπως αναφέρει ο Κώστας Σοφούλης,  ήταν η τιθάσευση από τη μία μεριά του «τέρατος της κατασκευαστικής βιομηχανίας», και όλων των οικονομικών κυκλωμάτων που είχαν στηθεί γύρω της, και από την άλλη η ανατροπή των αντιλήψεων σε πλατιά στρώματα της ελληνικής κοινωνίας ότι «λεφτά γίνονται στα οικόπεδα» (Σοφούλης, 1976).

[6] Στην πραγματικότητα οι προσπάθειες εκσυγχρονισμού του πλαισίου είχαν ξεκινήσει από το 1974 με πρωτοβουλία του Κυπριανού Μπίρη (Σαρηγιάννης, 2000)

[7] Οι διατάξεις του ν. 1337/1983 για την αυθαίρετη δόμηση περιλάμβανε σειρά διατάξεων συνδυάζοντας μια σειρά εργαλείων για την αντιμετώπιση της αυθαίρετης δόμησης, από κατεδαφίσεις, απαλλοτριώσεις, καθώς και ένα πλαίσιο νομιμοποίησης. Υπολογίζεται ότι το σχέδιο του Υπουργείο προέβλεπε την κατεδάφιση πάνω από 3.000 αυθαιρέτων κτισμάτων, γεγονός όμως που δεν υλοποιήθηκε.

[8] Αυτό έγινε ξεκάθαρο κυρίως στο επίπεδο των Γενικών Πολεοδομικών Σχεδίων όπου υπήρχε αδυναμία εύρεσης πόρων για τις  απαραίτητες απαλλοτριώσεις και τη διαμόρφωση της κοινωνικής υποδομής .

[9] Ιδιαίτερη αναφορά θα πρέπει να γίνει σε αυτές τις ομάδες και δίκτυα τεχνικών συμβούλων, προερχόμενα κυρίως από τον ιδιωτικό αλλά και από το δημόσιο τομέα. Αναφερόμαστε σε μελετητές, πανεπιστημιακούς και γενικότερα “knowledge holders” (Giannakourou, 2011) που συμβούλευαν με πολλαπλούς τρόπους τη δημόσια διοίκηση.

[10] Οι Δήμοι συγκεκριμένα ήταν ιδιαίτερα ευάλωτοι σε πιέσεις, γεγονός που οδηγούσε σε αρκετές περιπτώσεις σε καταστρατήγηση και του νομοθετικού πλαισίου (Γιαννακούρου, 2019).

[11] Ο ίδιος ο Τρίτσης θα αποδώσει την αποτυχία των μέτρων του ΥΧΟΠ στα οργανωμένα συμφέροντα.  Η «σύγχυση» θα υποστηρίξει: «έχει προκληθεί κυρίως από την παραπληροφόρηση του κόσμου από συμφέροντα που είχαν και θεωρούν ακόμη ιδιωτική τους υπόθεση την κατοικία, και το περιβάλλον, δηλαδή μεγαλοκατασκευαστές, ιδιοκτήτες γης, καταπατητές γης, οικοδομικούς συνεταιρισμούς, ομάδες εργολάβων κατασκευής αυθαιρέτων κ.α.» (Καθημερινή 1984)».

[12] Τα αποτελέσματα των πιέσεων αυτών θα φανούν με τη ραγδαία πτώση των ποσοστών του ΠΑΣΟΚ στην Αθήνα όπου θα πέσει από το 47% στο 37.1% (Hastaoglou et al., 1987)

[13] Όπως αναφέρει η Ζέικου (2015.12.29), πρώην Διευθύντρια Χωροταξίας του ΥΠΕΚΑ «χρόνος χάθηκε από την έλλειψη τεχνικής υποδομής (κτηματολόγιο, υπόβαθρα) […] πολύς χρόνος και χρήμα χάθηκε σε αυτή την κατεύθυνση ενημέρωσης των υποβάθρων. Η δεκαετία εκείνη χάνεται σε αυτά.»