Αστική διακυβέρνηση και χωρικές πολιτικές στην Αθήνα την περίοδο της κρίσης (2009-2015): Προσπάθειες ανασυγκρότησης της πόλης, θεσμικές τομές και ο ρόλος της Τοπικής Αυτοδιοίκησης

Το 2011, η κρίση είχε ήδη κάνει εμφανή τα σημάδια της και ο Δήμος ήρθε αντιμέτωπος με μια συνθήκη όπου «οι κοινωνικές ανάγκες μετατρέπονται πλέον από έκτακτες σε επιτακτικές και διαρκείας» (Δήμος Αθηναίων 2015: 9). Έτσι, η καταπολέμηση της ακραίας φτώχειας, η αντιμετώπιση της έλλειψης στέγης, οι πολιτικές ένταξης στην αγορά εργασίας, θέματα υγείας και φροντίδας βρέθηκαν στο επίκεντρο των πολιτικών του [8]. Αυτό επιτεύχθηκε μέσα από μια σειρά δράσεων και πρωτοβουλιών όπως το μοίρασμα γευμάτων στα δημοτικά σχολεία και τους βρεφονηπιακούς σταθμούς, την ανάπτυξη θεσμών όπως τα κοινωνικά ιατρεία, τον εμπλουτισμό των κοινωνικών δομών όπως ο Κόμβος Αλληλοβοήθειας στην περιοχή του σταθμού Λαρίσης κ.α. (Ευμολπίδης 2018.01.18; Καμίνης 2019.11.11). Οι πρωτοβουλίες και δράσεις αυτές αναπτύχθηκαν σε ένα πολύ ασφυκτικό πλαίσιο με νέους περιορισμούς σε πόρους και ανθρώπινο δυναμικό, απότοκα των πολιτικών λιτότητας. Η ένταση των προβλημάτων, η έλλειψη οικονομικών πόρων και οι θεσμικοί περιορισμοί οδήγησαν το Δήμο να στραφεί σε προγράμματα ευρωπαϊκών χρηματοδοτήσεων και να αναπτύξει συνεργασίες με διάφορους φορείς μεταξύ των οποίων κινήσεις αλληλεγγύης, ΜΚΟ μέχρι και επιχειρήσεις [9]. Ο Δήμος προχώρησε στη σύμπραξη «Αθήνα-Πρωτεύουσα Αλληλεγγύης» [10] για τη συμμετοχή σε δράσεις του Ταμείου Ευρωπαϊκής Βοήθειας Απόρων (ΤΕΒΑ), ενώ  σημαντική ήταν η δράση των ΜΚΟ σχεδόν σε όλα τα πεδία της κοινωνικής πολιτικής του Δήμου.

Ταυτόχρονα η αντιμετώπιση των οικονομικών προβλημάτων του, συνιστούσε διαρκές ζητούμενο, με το έλλειμα του προϋπολογισμού να φτάνει το 2010 στα 46 εκατ. €. Η ανάγκη περαιτέρω περιορισμού των εξόδων και οι πολιτικές δημοσιονομικής προσαρμογής είχαν οδηγήσει σε σημαντική μείωση του προσωπικού του Δήμου [11]. Το κενό αυτό σε επίπεδο ίδιων πόρων καλύφθηκε από Ευρωπαϊκά κονδύλια, που έδωσαν σημαντική ώθηση. Ο Δήμος από νωρίς ανέλαβε πρωτοβουλίες για να εκμεταλλευτεί τους νέους όρους που έθετε η Ε.Ε για τις χρηματοδοτήσεις μέσω των Ολοκληρωμένων Χωρικών Επενδύσεων (ΟΧΕ), συγκροτώντας και νέους θεσμούς για την διαχείριση των πόρων αυτών. Σε αυτό το πλαίσιο, η ΕΑΤΑ (Εταιρεία Ανάπτυξης και Τουριστικής Προβολής Αθηνών), ορίζεται με τον ν.4071/2012 «Ενδιάμεσος Φορέας Διαχείρισης» (ΕΦΔ,) υπεύθυνος για δράσεις του ΠΕΠ Αττικής που υλοποιούνταν στα διοικητικά όρια του Δήμου Αθηναίων. Με το δικό του ΕΔΦ ο Δήμος προχώρησε μετά το 2012 στο «Έργο Αθήνα» του ΕΣΠΑ 2007-2013, λαμβάνοντας πρωτοβουλίες και για την επόμενη προγραμματική περίοδο.

Σε επίπεδο χωρικών πολιτικών και έργων τα αποτελέσματα ήταν περιορισμένα. Σημαντικότερη πρωτοβουλία ήταν η εκπόνηση του Σχέδιο Ολοκληρωμένης Αστικής Παρέμβασης (ΣΟΑΠ) το 2015, αλλά και η ωρίμανση μιας σειράς έργων στο πλαίσιο του προγράμματος «Έργο Αθήνα».

Η εκπόνηση του ΣΟΑΠ, για το εμπορικό και ιστορικό κέντρο της Αθήνας, εντάσσεται στη γενικότερη προσπάθεια διαμόρφωσης στρατηγικής και προγραμματισμού έργων. Το ΣΟΑΠ αποτέλεσε ένα εργαλείο-σχέδιο δράσης για την αντιμετώπιση κρίσιμων προβλημάτων κεντρικών περιοχών του Δήμου Αθηναίων, τα οποία είχαν ενταθεί ιδιαίτερα μετά και την κρίση του 2008. Τα προβλήματα αυτά είναι κοινωνικά, πολεοδομικά, αναπτυξιακά και περιβαλλοντικά [12]. Το ΣΟΑΠ της Αθήνας ήταν το πρώτο το οποίο εγκρίθηκε και αφορούσε δράσεις και στόχους για την περίοδο 2014-2020. Βάσει της ανάλυσης που έκανε, της αναγνώρισης προβλημάτων και δυνατοτήτων που κατέγραφε το ΣΟΑΠ καθορίστηκε μια ευρεία ζώνη στο κέντρο του Δήμου και προβλέφθηκαν μια σειρά ενεργειών, δράσεων και έργων [13]. Η σημασία του ΣΟΑΠ έγκειται στο γεγονός ότι πάνω σε αυτό στηρίχθηκε όλη η στρατηγική για την προσέλκυση ευρωπαϊκών πόρων τα επόμενα χρόνια.

Είκονα 5: H περιοχή παρέμβασης του ΣΟΑΠ στο κέντρο της Αθήνας (Πηγή: ιδία επεξεργασία)

Είκονα 6: Περιοχές συγκέντρωσης δραστηριοτήτων στην περιοχή παρέμβασης του ΣΟΑΠ (Πηγή: Δήμος Αθηναίων)

Οι προσπάθειες ανασυγκρότησης και επαναπροσδιορισμού των κατευθύνσεων σε τοπικό επίπεδο δεν έγιναν σε ένα πεδίο όπου έλλειπε η κριτική ή δεν υπήρχαν συγκρούσεις. Στην πραγματικότητα ισχύει το αντίθετο. Το «άνοιγμα» του Δήμου Αθηναίων για παράδειγμα σε κινήσεις πολιτών, στο πλαίσιο μιας νέας στρατηγικής αντιμετώπισης της κρίσης και των επιπτώσεών της, περιορίζονταν μόνο στο τμήμα ενός τεράστιου δικτύου αλληλεγγύης που δεν είχε αρκετά ριζοσπαστικά χαρακτηριστικά (Triantafyllopoulou and Sayas 2012; Poulios, Triantafyllopoulou, and Sayas 2013). Η πολιτική των Δήμων γενικότερα απέναντι σε τέτοια ριζοσπαστικά κοινωνικά κινήματα ήταν κατά κανόνα εχθρική και αρκετές φορές έφτανε στο σημείο της σύγκρουσης, όπως στις περιπτώσεις των αυτοδιαχειριζόμενων και κατειλημμένων χώρων στο Δήμο (Αυτοδιαχειριζόμενη Αγορά Κυψέλης, Βίλα Αμαλίας, Κίνημα Πλατειών).

Η κριτική εστιαζόταν σε θέματα στρατηγικής και αναπτυξιακών επιλογών. Οι πολιτικές ενίσχυσης της ελκυστικότητας του Δήμου Αθηναίων και της ανταγωνιστικότητάς του ως τουριστικού προορισμού αμφισβητήθηκαν έντονα, ιδιαίτερα μετά το 2017 όπου η εξάπλωση του Airbnb και η σημαντική αύξηση των ενοικίων στο κέντρο της πόλης ανέδειξε σημαντικά προβλήματα σε σχέση με την πρόσβαση στην κατοικία (Balampanidis et al. 2019). Η διαχείριση του μεταναστευτικού ζητήματος και η σύμπλευση με πολιτικές ενίσχυσης της ασφάλειας που ακολουθούσαν οι ελληνικές κυβερνήσεις αποτέλεσε επίσης στοιχείο κριτικής. Ταυτόχρονα, ο ενισχυμένος ρόλος της ιδιωτικής πρωτοβουλίας σε θέματα αστικών παρεμβάσεων και η διαπλοκή των Δήμων με τοπικά επιχειρηματικά συμφέροντα αποτέλεσε; πεδίο έντονης κριτικής σε αρκετές περιπτώσεις (Μαλούτας κet al. 2013; Καλαντζοπούλου et al. 2011; Samarinis et al. 2011).

Η κληρονομία της περιόδου 2009-2015

Οι κομβικές αλλαγές της περιόδου 2009-2015 καθόρισαν σε μεγάλο βαθμό τα χρόνια που ακολούθησαν. Πάρα την κυβερνητική αλλαγή την περίοδο 2015-2019, ο βασικός κορμός των μεταρρυθμίσεων στο επίπεδο του χωρικού σχεδιασμού δεν άλλαξε, ενώ οι δράσεις για την Αθήνα σε κεντρικό επίπεδο ήταν περιορισμένες [14]. Από τη μεριά του Δήμου Αθηναίων υπήρξε μεγαλύτερη κινητικότητα και υλοποίηση μιας σειράς έργων και πρωτοβουλιών [15]. Έντονη ήταν επίσης και η δράση ιδιωτών (επενδυτών, ιδρυμάτων) που στηρίχθηκαν στο ευνοϊκό κλίμα που είχε δημιουργηθεί καθώς και στις πολιτικές των ιδιωτικοποιήσεων και της αξιοποίησης της ακίνητης περιουσίας του δημοσίου.

Η νεοφιλελεύθερη στροφή των πολιτικών ήταν η βασική κληρονομιά της περιόδου γεγονός που αποτυπώθηκε σε επίπεδο θεσμών, νομοθετικού έργου αλλά και στα χαρακτηριστικά των αστικών παρεμβάσεων. (Hadjimichalis 2017; Poulios and Andritsos 2016; Velegrakis, Andritsos, and Poulios 2015; Μαλούτας 2011) Τα ειδικά εργαλεία για την προσέλκυση επενδύσεων παγιώθηκαν ενισχύοντας τη λογική ad hoc παρεμβάσεων στον αστικό ιστό της πόλης. Όλα αυτά συνδυάστηκαν με την υποχώρηση του ρόλου του κράτους στο επίπεδο χάραξης στρατηγικής γύρω από την πόλη της Αθήνας.

Παράλληλα, η περίοδος της ύφεσης οδήγησε σε σημαντικές τομές σε θέματα διακυβέρνησης της πόλης, με την υιοθέτηση πιο ιεραρχικών μοντέλων (top-down) και την αναδιάταξη των σχέσεων ανάμεσα στα διάφορα επίπεδα διακυβέρνησης (υπερεθνικό-εθνικό-περιφερειακό-τοπικό). Τέλος, ενεργοποίησε με διαφορετικό τρόπο δρώντα πολιτικά υποκείμενα, με την ιδιωτική πρωτοβουλία να έχει έναν αναβαθμισμένο ρόλο.

[1] Ενδεικτικά αναφέρεται η ακύρωση στην πράξη της μελέτης – αποτέλεσμα διεθνούς διαγωνισμού το 2003 – για την αξιοποίηση του πρώην Αεροδρομίου του Ελληνικού και η απόφαση μεταφοράς της Λυρικής Σκηνής στο Φάληρο (εκτός του κέντρου της πόλης) στο πλαίσιο της επένδυσης του Ιδρύματος Νιάρχος, που δείχνουν σύμφωνα με την πολεοδόμο Ράνια Κλουτσινιώτη ότι «αποφασίζει ο οποιοσδήποτε» (Κλουτσινιώτη 2016).

[2] Αυτοί είναι:

1. Προβολή της πολιτιστικής ταυτότητας: «Η Αθήνα – Μεσογειακή Πρωτεύουσα»
2. Έμφαση στις πολιτικές κοινωνικής συνοχής
3. Ανασυγκρότηση του παραγωγικού ιστού.
4. Ενδυνάμωση και Αναδιανομή των Πόρων Αστικής Ανάπτυξης
5. Περιορισμός της Εκτός Σχεδίου Δόμησης
6. Ολοκλήρωση «Πράσινων Τόξων» και «Οικολογικών διαδρομών»
7. Αστική Αναζωογόνηση, με Ανακύκλωση γης και οικοδομής
8. Τόνωση της Κεντρικότητας
9. Ενίσχυση της Βιώσιμης Κινητικότητας
10. Στροφή προς το θαλάσσιο μέτωπο
11. Βελτίωση του συστήματος χωρικού σχεδιασμού και διακυβέρνησης

[3] Σημαντικό ρόλο έπαιξε σύμφωνα με τους εμπλεκόμενους και η ίδια η Υπουργός Περιβάλλοντος, Τίνα Μπιρμπίλη, που ως περιβαλλοντολόγος είχε ξεκάθαρη στόχευση με άξονα την προστασία και την ποιότητα του αστικού περιβάλλοντος  και στήριξε πολιτικά μια ευρύτερη ομάδα που δούλευε γύρω από το Ρυθμιστικό.

[4] Το πρόγραμμα Rethink Athens για παράδειγμα, παρά την σημαντική προβολή που είχε, πάγωσε λόγω αδυναμίας ένταξης του έργου σε κάποιο ευρωπαϊκό πρόγραμμα χρηματοδότησης. Γενικότερα οι πολιτικές αναπλάσεων και αναβάθμισης του δημόσιου χώρου δε προχώρησαν λόγω της έλλειψης πόρων. Μόνο οι πολιτικές ασφάλειας διατήρησαν τη δυναμική τους τα επόμενα χρόνια σε συνδυασμό με πολιτικές αντιμετώπισης του μεταναστευτικού που ήταν αρκετά δημοφιλείς την περίοδο 2012-2014 (Douzinas 2013; Κανδύλης 2013; Souliotis and Kandylis 2013).

[5] Το υφιστάμενο σύστημα Μητροπολιτικής διακυβέρνησης, με τις περιορισμένες δυνατότητες που είχε, τροποποιήθηκε στο πλαίσιο μεταρρύθμισης που στόχο είχε τη γενικότερη αναδιοργάνωση οργανισμών του δημοσίου. Με το ν. 4250/2014 καταργήθηκε ο Οργανισμός Ρυθμιστικού Σχεδίου Αθήνας και η ΕΑΧΑ. ΑΕ και οι αρμοδιότητές τους πέρασαν σε διευθύνσεις του ΥΠ.ΕΝ, δημιουργώντας ένα μεγάλο κενό σε θέματα στρατηγικού σχεδιασμού για την Αθήνα.

[6] Το πρώτο βήμα έγινε με το ν. 3894/2010 για την «Επιτάχυνση και διαφάνεια υλοποίησης Στρατηγικών Επενδύσεων». Με το συγκεκριμένο νόμο θεσπίστηκαν μια σειρά κανόνων, ειδικών ρυθμίσεων και παρεκκλίσεων με στόχο τη διευκόλυνση μεγάλων επενδύσεων στην Ελλάδα. Ακολούθησαν και άλλες θεσμικές πρωτοβουλίες: ν. 4072/2012 «Βελτίωση Επιχειρηματικού Περιβάλλοντος ‐Νέα Εταιρική Μορφή‐Σήματα‐Μεσίτες Ακινήτων‐Ρύθμιση Θεμάτων Ναυτιλίας, Λιμένων και Αλιείας και άλλες διατάξεις», ν. 4146/2013 «Διαμόρφωση Φιλικού Αναπτυξιακού Περιβάλλοντος για τις Στρατηγικές και Ιδιωτικές Επενδύσεις και άλλες διατάξεις», ν.4242/2014 «Ενιαίος Φορέας Εξωστρέφειας και άλλες διατάξεις», ν.4262/2014 «Απλούστευση της αδειοδότησης για την άσκηση οικονομικής δραστηριότητας  και άλλες διατάξεις»

[7] Ο συνδυασμός «Δικαίωμα στη Πόλη» ήταν μια συμμαχία του ΠΑΣΟΚ, της ΔΗΜΑΡ και των Οικολόγων Πράσινων.

[8] Εδώ πρέπει να επισημάνουμε ότι από τη Μεταρρύθμιση του Καλλικράτη το 2010, στους Δήμους έχει μεταφερθεί ένα σημαντικό κομμάτι αρμοδιοτήτων σε ό,τι αφορά την κοινωνική πολιτική.

[9] Στα πλαίσια δωρεών και προγραμμάτων κοινωνικής ευθύνης

[10] Η Σύμπραξη αποτελούταν από τους φορείς: ΚΥΑΔΑ, ΔΗΜΟΤΙΚΟ ΒΡΕΦΟΚΟΜΕΙΟ, ΙΕΡΑ ΑΡΧΙΕΠΙΣΚΟΠΗ, και τις μη κυβερνητικές οργανώσεις «Νόστος», «ΑΡΣΙΣ», Ελληνικό Φόρουμ Προσφύγων, ΑΜΚΕ Equal Society, «Διοτίμα», PRAKSIS, Θρυαλλίδα, ΚΕΘΕΑ MOSAIC, «Το Μυρμήγκι», ΤΡΑΠΕΖΑ ΤΡΟΦΙΜΩΝ, Παιδικά Χωριά SOS, ΚΑΡΙΤΑΣ, Prolespis, ΕΛΙΞ, Δίκτυο για τα δικαιώματα του παιδιού, ΕΑΔΑΠ, Γιατροί του Κόσμου (Δήμος Αθηναίων 2015).

[11] Ο προϋπολογισμός την περίοδο 2010-2017 μειώθηκε κατά 20% και το μόνιμο προσωπικό πάνω από 30%. Σε αυτές τις συνθήκες λήφθηκε η πολιτική απόφαση για εξυγίανση των οικονομικών, αποπληρωμή των χρεών και περιορισμό των δαπανών. Το γεγονός αυτό θα έχει σημαντική επίπτωση στο τεχνικό πρόγραμμα, το οποίο περιορίστηκε στα 10 εκατ. € (από 60 εκατ. € το 2018) (Ευμολπίδης 2018)

[12] Τα ΣΟΑΠ προβλέπονται  και προδιαγράφονται από την 18150/2012 απόφαση του ΥΠΕΚΑ και από το ν.2742/1999, αλλά το εργαλείο μέχρι και τη χρήση του στην περίπτωση του Δήμου Αθηναίων δεν θα έχει εφαρμογή.

[13] Οι στόχοι για την περιοχή παρέμβασης είναι:

• Στήριξη της οικονομικής βάσης.
• Ανάκτηση της κοινωνικής και πολιτισμικής συνοχής-Επανακατοίκηση.
• Αποκατάσταση συνθηκών ασφάλειας και νομιμότητας.
• Ανάκτηση και αναβάθμιση του δημόσιου χώρου.
• Βελτίωση περιβαλλοντικών συνθηκών και πολεοδομικής λειτουργίας.
• Ενίσχυση της ταυτότητας και της εικόνας της πόλης.
• Βελτίωση μηχανισμών διακυβέρνησης, σχεδιασμού και συμμετοχής.

Η υλοποίηση της παραπάνω στοχοθεσίας επιδιώκονταν με τη διαμόρφωση 64 δράσεων, ομαδοποιημένων σε 18 άξονες

[14] Σε κεντρικό επίπεδο πάρθηκαν μια σειρά πρωτοβουλιών με περιορισμένη όμως εφαρμογή. Το Μάρτιο το 2017 ανακοινώθηκε από την κυβέρνηση το σχέδιο «Νέα Αθήνα», ένα πρόγραμμα πέντε μεγάλων παρεμβάσεων στην πόλη που περιλάμβανε : Την ανάπλαση της περιοχής των Προσφυγικών και Κουντουριωτικών, την αναβάθμιση της περιοχής του Βοτανικού, το Γουδί, τη δημιουργία νέου γηπέδου του ΠΑΟ, την ανάπλαση του ιστορικού-εμπορικού τριγώνου της Αθήνας, καθώς και την παροχή κινήτρων για την ανάπτυξη επαγγελματικών χρήσεων. Από τις παραπάνω δράσεις η μόνη που είχε μια σχετική εφαρμογή αφορούσε το κέντρο της Αθήνας και συγκεκριμένα το πρόγραμμα αξιοποίησης ακινήτων φορέων του Δημοσίου.

Η σημαντικότερη πρωτοβουλία ήρθε ένα χρόνο μετά, με την ίδρυση της εταιρείας «Ανάπλαση Αθήνας Α.Ε.». Η νέα εταιρεία ειδικού σκοπού ήρθε να καλύψει το κενό που άφησε πίσω η διάλυση οργανισμών όπως ο ΟΡΣΑ και η ΕΑΧΑ Α.Ε. και έχει ως στόχο να προχωρήσει σε μεγάλες παρεμβάσεις στο Δήμο Αθηναίων (Μπελαβίλας 2019). Από την πρώτη στιγμή οι αντιδράσεις από τη μεριά του Δήμου Αθηναίων ήταν σφοδρές  ενώ η διοικητική υπαγωγή και εποπτεία της εταιρείας στο Υπουργείο Επικρατείας και το Υπουργείο Υποδομών, καθώς και ο περιορισμένος ρόλος του ΥΠ.ΕΝ (Κλαμπατσέα 2018; Καμίνης 2019), δημιούργησαν ασάφειες για το ρόλο και το σκοπό του νέου οργανισμού, ο οποίος πράγματι περιόριζε τις δράσεις του στα όρια του Δήμου Αθηναίων. Η αποτελεσματικότητα του νέου οργανισμού ήταν επίσης περιορισμένη καθώς το έργο που ανακοίνωσε έμεινε περισσότερο στο επίπεδο των προθέσεων και προτάσεων με την εκπόνηση ενός αρχιτεκτονικού διαγωνισμού για το κέντρο της Αθήνας.

[15] Σε τοπικό επίπεδο ο Δήμος Αθηναίων προχώρησε σε μια σειρά έργων και πρωτοβουλιών όπως η υλοποίηση μια σειράς έργων αναπλάσεων που είχαν προγραμματιστεί τα προηγούμενα χρόνια μέσω του «Έργου Αθήνα» και την οικονομική υποστήριξη μέσω ευρωπαϊκών κονδυλίων. Παράλληλα μέσω ιδιωτικών χρηματοδοτήσεων και χορηγιών υλοποιήθηκαν μια σειρά προγραμμάτων όπως το πρόγραμμα αναβάθμισης του εμπορικού τριγώνου της Αθήνας (Athens Trigono), το πρόγραμμα ανάπλασης του Λυκαβηττού, αλλά και η ανάπτυξη της Στρατηγικής Ανθεκτικότητας του Δήμου.