Συγκροτήματα κοινωνικής κατοικίας στη Αθήνα

Η συνηθέστερη μορφή παροχής κοινωνικής κατοικίας στην Ελλάδα ήταν η ανέγερση συγκροτημάτων κοινωνικής κατοικίας όπως συνέβαινε στις υπόλοιπες χώρες της Ευρώπης. Αυτά τα συγκροτήματα ανεγέρθηκαν την περίοδο του μεσοπολέμου έως το 2004 από διάφορους φορείς αλλά και το κεντρικό κράτος (Υπουργείο Πρόνοιας) για τη στέγαση των προσφύγων, των εσωτερικών μεταναστών, των υπαλλήλων του ιδιωτικού τομέα και των κατοίκων των παλαιών συγκροτημάτων του Υπουργείου Πρόνοιας.

Στο κείμενο αυτό αναδεικνύεται το πλαίσιο μέσα στο οποίο αναπτύχθηκε η κοινωνική κατοικία στην Αθήνα, η εξέλιξή της και η ανάλυση των αιτίων που οδήγησαν στην παρακμή της. Μέσω της μελέτης της αθηναϊκής περίπτωσης το κύριο ερώτημα είναι οι προκλήσεις που έχει να αντιμετωπίσει σήμερα το κράτος όσον αφορά τα συγκροτήματα κοινωνικής κατοικίας [1];

Πολιτική για την κοινωνική κατοικία στην Αθήνα

Στην Ελλάδα δεν υπάρχει επίσημος ορισμός για την κοινωνική κατοικία (Dimitrakopoulos 2003). Η έννοια αυτή ιστορικά διαμορφωνόταν ανάλογα με τις ανάγκες και τους σκοπούς που θα εξυπηρετούσε καθώς και τις ομάδες ωφελούμενων στις οποίες απευθυνόταν. Έτσι, αναφέρονται η προσφυγική, η λαϊκή ή η εργατική κατοικία. Στο άρθρο αυτό χρησιμοποιείται ο πιο γενικός όρος «κοινωνική κατοικία» που περιλαμβάνει όλους τους προαναφερθέντες τύπους.

Το μοντέλο κοινωνικής κατοικίας στην Ελλάδα ήταν πάντα το υπολειμματικό (residual). Απευθυνόταν σε συγκεκριμένες ομάδες του πληθυσμού, όπως πρόσφυγες, εσωτερικοί μετανάστες, μισθωτοί και κάτοικοι των παλαιών συγκροτημάτων του Υπουργείου Πρόνοιας. Μέρος των προγραμμάτων αυτών συνδέονταν άμεσα με προγράμματα εκκαθάρισης παραγκουπόλεων και κατασκευής συγκροτημάτων κοινωνικής κατοικίας. Επίσης, υπήρχαν περιπτώσεις όπου τα συγκροτήματα ανεγείρονταν σε εκτάσεις τις οποίες αποκτούσε το δημόσιο ύστερα από απαλλοτρίωση. Τα διαμερίσματα στα συγκροτήματα αυτά δίνονταν απευθείας στους δικαιούχους για ιδιοκατοίκηση και όχι για ενοικίαση (Kandylis et al. 2018). Η Ελλάδα παραμένει η μόνη ευρωπαϊκή χώρα όπου απουσιάζει πλήρως ο τομέας της κοινωνικής ενοικίασης (Pittini and Laino 2011).

Η ιστορική επισκόπηση που ακολουθεί αφορά τις περιόδους 1922–1939, 1950–1974 και 1975–2012. Οι περίοδοι αυτές σχετίζονται στενά με σημαντικά γεγονότα, όπως η ανταλλαγή πληθυσμών της δεκαετίας του 1920, οι πόλεμοι της δεκαετίας του 1940, οι εσωτερικές και εξωτερικές μεταναστευτικές εισροές στη μεταπολεμική περίοδο και από το 1990 και μετά κ.λπ., που άλλαξαν την πληθυσμιακή και την κοινωνική σύνθεση της Αθήνας και έκαναν εντονότερη την ανάγκη για κοινωνική κατοικία.

Περίοδος του μεσοπολέμου (1922–1939)

Ο τομέας της κοινωνικής κατοικίας αναπτύχθηκε για πρώτη φορά μετά τη Μικρασιατική Καταστροφή και την ανάγκη στέγασης του μεγάλου αριθμού προσφύγων από τη Μικρά Ασία, την Ανατολική Θράκη και τον Πόντο που εισέρρευσε στη χώρα απόρροια της ήττας των Ελλήνων στην Μικρασιατική Εκστρατεία το 1922 και της συνακόλουθης υπογραφής τον Ιούλιο του 1923 της Συνθήκης της Λοζάνης (Λοϊζος 1994). Η στέγαση τους ήταν δύσκολο να ολοκληρωθεί από ένα κράτος που δεν είχε προηγούμενη εμπειρία, δεν διέθετε ανεπτυγμένο πρόγραμμα παροχής κρατικής στέγασης και επιπλέον οι οικονομικοί του πόροι ήταν περιορισμένοι λόγω της ήττας στη Μικρασιατική Εκστρατεία αλλά και των πολεμικών συρράξεων που είχαν προηγηθεί (Γκιζελή, 1984).

Κατά τη διάρκεια της δεκαετίας του 1920, το Ταμείο Περιθάλψεως των Προσφύγων (ΤΠΠ) και η Επιτροπή Αποκατάστασης των Προσφύγων (ΕΑΠ) ήταν οι δύο φορείς που έδρασαν στο πεδίο της στέγασης μέσω της οικοδόμησης κατοικιών και της ανέγερσης συνοικισμών. Το ΤΠΠ ξεκίνησε την οικοδόμηση νέων συνοικισμών στην περιφέρεια της Αθήνας και του Πειραιά και υπήρξε ο φορέας που έβαλε τα θεμέλια για τη δημιουργία του τομέα της κοινωνικής κατοικίας, αφού στέγασε χιλιάδες πρόσφυγες (Γκιζελή, 1984). Η ΕΑΠ συνέχισε το έργο της στεγαστικής αποκατάστασης των προσφύγων μέχρι το 1930 (Λεοντίδου, 2001). Για παράδειγμα το Ταμείο ξεκίνησε την οικοδόμηση των συνοικισμών του Βύρωνα, της Νέας Ιωνίας, της Καισαριανής και της Νέας Κοκκινιάς (Νίκαια) που ολοκλήρωσε η ΕΑΠ (Βασιλείου, 1944). Επιπλέον, η Επιτροπή κατασκεύασε κατοικίες για τους πρόσφυγες στους συνοικισμούς Νέα Φιλαδέλφεια, Καλλιθέα, Ρέντη, Κοκκινιά κ.ά. (Παπαϊωάννου, 1975).

Ανεξάρτητα από τη δράση των δημόσιων φορέων, όσοι παρέμεναν άστεγοι εγκαθίσταντο σε κενές εκτάσεις και δημιουργούσαν με πρόχειρα μέσα συνοικισμούς από παραπήγματα (Leontidou, 1990). Πιο συγκεκριμένα στην Αθήνα, οι πρόσφυγες αυτοστεγάστηκαν είτε σε κοντινή απόσταση από τους ήδη υπάρχοντες προσφυγικούς συνοικισμούς που είχαν κατασκευαστεί από το κράτος, είτε οπουδήποτε έβρισκαν κενό-ελεύθερο χώρο δημιουργώντας νέους συνοικισμούς (Παπαϊωάννου, 1975).

Συνολικά, για το έργο της αποκατάστασης των προσφύγων στην Αθήνα και στον Πειραιά την περίοδο του μεσοπολέμου, δημιουργήθηκαν 12 κύριοι και 34 μικρότεροι προσφυγικοί οικισμοί έξω από τον υφιστάμενο αστικό ιστό. Οι συνοικισμοί αυτοί δημιουργήθηκαν στις παρυφές των δύο πόλεων σε περιοχές που ήταν ακατοίκητες πριν το 1922 (χάρτης 1) (Παπαϊωάννου, 1975).

Χάρτης 1: Οι συνοικισμοί που δημιουργήθηκαν από το 1922 έως τα τέλη της δεκαετίας του 1930 εκτός των ορίων της Αθήνας και του Πειραιά

Πηγή: Παπαϊωάννου 1975:15

Η δράση της κεντρικής κυβέρνησης μέσω του Υπουργείου Πρόνοιας ξεκίνησε παράλληλα με τη δράση των δύο φορέων του ΤΠΠ και της ΕΑΠ. Ωστόσο, από το 1930, το Υπουργείο συνέχισε, ως ο αποκλειστικός φορέας, τη στέγαση των προσφύγων σε μόνιμες κατοικίες (Λεοντίδου, 2001). Πιο συγκεκριμένα, κατά τη διάρκεια των δεκαετιών 1930-1940, το Υπουργείο ανήγειρε συγκροτήματα σε παραγκουπόλεις, μετά από την κατεδάφιση των παραπηγμάτων, ή κοντά σε αυτές τις περιοχές (Βασιλείου, 1944). Το Υπουργείο Πρόνοιας κατασκεύασε συγκροτήματα πολυκατοικιών στους προσφυγικούς συνοικισμούς με βάση τις αρχές του μοντέρνου κινήματος που επηρεάστηκε από τη διδασκαλία της Σχολής Μπαουχάους και από τις θέσεις-απόψεις του Λε Κορμπυζιέ (Κολώνας, 2003). Τα διαμερίσματα στις προσφυγικές πολυκατοικίες δόθηκαν στους δικαιούχους Μικρασιάτες πρόσφυγες οι οποίοι ήταν κάτοικοι των παραπηγμάτων. Συγκεκριμένα, από τα οκτώ συγκροτήματα τα τέσσερα βρίσκονται στην Αθήνα, ένα στον Πειραιά ενώ τα υπόλοιπα στην ευρύτερη περιοχή του Πειραιά. Οι πολυκατοικίες αυτές χτίστηκαν σε δύο χρονικές περιόδους, 1933-1936 και 1936-1939, και δόθηκαν στους δικαιούχους αποκλειστικά για ιδιοκατοίκηση και όχι για ενοικίαση (Γεωργακοπούλου 2003, Βασιλείου 1944).

Η διανομή των διαμερισμάτων στους δικαιούχους γινόταν με κλήρωση λαμβάνοντας υπόψη τον αριθμό των μελών της κάθε οικογένειας και υπό τον όρο ότι οι οικογένειες των δικαιούχων δεν διέθεταν ιδιόκτητη κατοικία ή οικόπεδο στο όνομά τους (Βασιλείου 1944). Τα διαμερίσματα αυτά τελικά δεν παραχωρήθηκαν δωρεάν στους δικαιούχους, όπως οι ίδιοι οι πρόσφυγες ανέμεναν εξαιτίας των ανταλλάξιμων περιουσίων, αλλά καταβλήθηκε το ανάλογο αντίτιμο στο Υπουργείο Πρόνοιας (Σταυρίδης κ.ά., 2009). Το Υπουργείο Πρόνοιας τα παραχωρούσε με διευκολύνσεις, όπως την δυνατότητα αποπληρωμής εντός 15 χρόνων του 70% της τιμής που δαπανήθηκε για το οικόπεδο και την κατασκευή της κατοικίας (Βασιλείου, 1944).

Η επίδραση του κρατικού έργου για τη στέγαση των προσφύγων στο γενικότερο ζήτημα της κοινωνικής κατοικίας είναι αναμφισβήτητη. Με αφορμή τη στέγαση των προσφύγων αναπτύχθηκε για πρώτη φορά στην Ελλάδα ο τομέας της κοινωνικής κατοικίας και μπήκαν τα θεμέλια για τη δημιουργία ευρύτερης κοινωνικής πολιτικής για την κατοικία. Όμως, ενώ το γιγαντιαίο σε έκταση έργο προχωρούσε και χιλιάδες πρόσφυγες στεγάζονταν δεν συνέβαινε το ίδιο με τα γηγενή, φτωχά, στρώματα του πληθυσμού (Λυγίζος, 1974) . Ο προσδιορισμός της κοινωνικής κατοικίας ως αυστηρά προσφυγικής παρέμενε (Γκιζελή, 1984).

Τελικά, όμως, και η ίδια η πολιτική στέγασης για τους πρόσφυγες απώλεσε τον κοινωνικό της χαρακτήρα. Τόσο η ΕΑΠ όσο και το Υπουργείο Πρόνοιας προωθούσαν την ιδιοκατοίκηση αφού πωλούσαν τις κατοικίες στους πρόσφυγες, τερματίζοντας με αυτό τον τρόπο κάθε περαιτέρω διαδικασία στήριξής τους (Γκιζελή, 1984).

Μεταπολεμική περίοδος (1950–1974)

Οι ανάγκες για στέγη με το τέλος του Β΄ΠΠ ήταν και πάλι πιεστικές. Τη δεκαετία του 1950, υπήρχαν πρόσφυγες για τους οποίους το ζήτημα της στέγασης παράμενε άλυτο. Η μείωση του οικιστικού αποθέματος λόγω των πολεμικών καταστροφών, καθώς και η μαζική εισροή στις πόλεις εσωτερικών μεταναστών από αγροτικές περιοχές ενέτειναν το φαινόμενο της στεγαστικής ανεπάρκειας. Κατά τη διάρκεια της μεταπολεμικής περιόδου τα περισσότερα έργα κοινωνικής κατοικίας τα ανέλαβε το Υπουργείο Πρόνοιας. Αυτά τα συγκροτήματα ανεγέρθηκαν με στόχο την αποκατάσταση των Μικρασιατών προσφυγών αλλά και των γηγενών που ζούσαν σε παραπήγματα (Βασιλικιώτη, 1975α).

Οι ωφελούμενοι από διαμερίσματα στα συγκροτήματα ήταν νοικοκυριά χαμηλού εισοδήματος που στεγάζονταν σε ακατάλληλα καταλύματα και δεν ήταν ιδιοκτήτες κατοικίας ή ιδιοκτήτες γης σε κάποια άλλη περιοχή. Η διανομή των διαμερισμάτων στους δικαιούχους γινόταν με κλήρωση, όπως και την προηγούμενη περίοδο, με βάση όμως τον αριθμό των μελών κάθε οικογένειας. Οι δικαιούχοι δεν είχαν τη δυνατότητα επιλογής διαμερίσματος, όπως και την περίοδο του μεσοπολέμου, με αποτέλεσμα το διαμέρισμα το οποίο τελικά τους παραχωρούνταν να μην ανταποκρινόταν πάντα στις ανάγκες τους (Βασιλικιώτη, 1975α).

Επίσης, οι δικαιούχοι έπρεπε να αποπληρώσουν ένα μικρό ποσό, με κάποιες διευκολύνσεις, για να τους δοθεί το τελικό παραχωρητήριο και επομένως να έχουν το δικαίωμα μεταβίβασης ή πώλησης της κατοικίας τους. Η πλειονότητα όμως των Μικρασιατών προσφύγων και των απογόνων τους θεωρούσαν ότι για εκείνους δεν έπρεπε να τίθεται θέμα πληρωμής των διαμερισμάτων που τους δόθηκαν, με το επιχείρημα ότι το ελληνικό κράτος είχε ήδη πληρωθεί από τις ανταλλάξιμες περιουσίες (Σταυρίδης κ.ά., 2009). Αντιθέτως, οι εσωτερικοί μετανάστες πλήρωσαν για τα διαμερίσματα το αντίστοιχο ποσό.

Κατά την περίοδο της κατεδάφισης των παραπηγμάτων και της ανέγερσης των νέων συγκροτημάτων, παρεχόταν επιδότηση ενοικίου στους δικαιούχους. Σε αρκετές περιπτώσεις, τα νοικοκυριά ενός συνοικισμού μετεγκαταστάθηκαν σε διαφορετικές γειτονιές (Βασιλικιώτη 1975α). Αυτές οι μετεγκαταστάσεις, παρόλο που οδήγησαν σε καλύτερες συνθήκες στέγασης, επέφεραν σημαντικές αλλαγές στην κοινωνική συνοχή των γειτονιών και στις σχέσεις μεταξύ των κατοίκων.

Εκτός από το Υπουργείο Πρόνοιας, τη μεταπολεμική περίοδο ξεκίνησε και η δράση του Οργανισμού Εργατικής Κατοικίας (ΟΕΚ). Ο ΟΕΚ ιδρύθηκε το 1954 και ανήκε στο Υπουργείο Απασχόλησης και Κοινωνικών Ασφαλίσεων. Μέχρι το 1975, τα έσοδα του Οργανισμού προέρχονταν κυρίως από τις εισφορές των εργαζομένων υπέρ ΟΕΚ (Κοτζαμάνης και Μαλούτας, 1985). Αυτός ο οργανισμός παρείχε κατοικία σε μισθωτούς υπαλλήλους του ιδιωτικού τομέα, οι οποίοι δεν διέθεταν ιδιόκτητη κατοικία και δεν είχαν την οικονομική δυνατότητα να αποκτήσουν. Ο ΟΕΚ ήταν ο πρώτος οργανισμός που παρείχε μια πιο ολοκληρωμένη στεγαστική πολιτική, σε αντίθεση με την μέχρι τότε ασκούμενη πολιτική από το κράτος, όπου προτεραιότητα είχε η στέγαση των προσφύγων, όσων κατοικούσαν σε παραπήγματα και των θεομηνιόπληκτων. Ωστόσο, οι πιο ευάλωτες κοινωνικές ομάδες -όπως οι άστεγοι και οι άνεργοι- αποκλείονταν από την στεγαστική πολιτική του ΟΕΚ (Σαπουνάκης, 2013).

Στους δικαιούχους είτε δίνονταν δάνεια για αυτοστέγαση ή για αγορά κατοικίας είτε παρεχόταν επιδότηση ενοικίου ή παραχωρούνταν έτοιμη κατοικία στα οικιστικά συγκροτήματα που ανεγείρονταν. Ο ΟΕΚ ως επί το πλείστον πωλούσε τις κατοικίες του στους δικαιούχους, όπως και οι άλλοι κρατικοί φορείς οι οποίοι παρείχαν κοινωνική κατοικία από το 1922. Οι δικαιούχοι έπρεπε να πληρώσουν ένα μικρό ποσό προκειμένου να γίνουν ιδιοκτήτες του διαμερίσματος. Οι κατοικίες δίνονταν στους δικαιούχους ύστερα από κλήρωση. Σε αντίθεση με την αντίστοιχη διαδικασία του Υπουργείο Πρόνοιας, στην περίπτωση του ΟΕΚ η κλήρωση γινόταν με βάση κάποια κριτήρια, κοινωνικά και εντοπιότητας (Σταυρίδης κ.ά., 2009). Για παράδειγμα, όσον αφορά το κριτήριο της εντοπιότητας, στους κατοίκους του νομού Αττικής τα διαμερίσματα κληρώνονταν στην περιοχή που διέμεναν ήδη, με αποτέλεσμα οι δικαιούχοι του Οργανισμού να μην απομακρύνονται από τον τόπο που ζούσαν μέχρι πρότινος (Σταυρίδης κ.ά., 2009).

Οι τύποι κτηρίων που κατασκευάστηκαν ήταν διώροφες μονοκατοικίες και πολυκατοικίες τριών, τεσσάρων, οκτώ και δώδεκα ορόφων. Όσον αφορά το σχεδιασμό των συγκροτημάτων από τον ΟΕΚ υπήρχε πρόβλεψη για πράσινο και ελεύθερους χώρους. Η διάταξη των πολυκατοικιών γινόταν σε στοίχους, καθώς και η απόσταση μεταξύ των κτηρίων είχε υπολογιστεί να είναι τόση που να επιτρέπει τον επαρκή φωτισμό και αερισμό των διαμερισμάτων (Σταυρίδης κ.ά., 2009).

Εν κατακλείδι, το Υπουργείο Πρόνοιας αντιμετώπισε κυρίως καταστάσεις έκτακτης ανάγκης στεγάζοντας ευάλωτα κοινωνικά στρώματα, ενώ τα προγράμματα του ΟΕΚ απευθύνονταν σε συγκεκριμένες πληθυσμιακές ομάδες με σταθερή απασχόληση, χωρίς να λαμβάνονται υπόψη οι άστεγοι ή οι ανεπαρκώς στεγασμένοι και οι άνεργοι (Leontidou,1990). Συγκριτικά με άλλες ευρωπαϊκές χώρες ο αριθμός των κατοικιών που κατασκευάστηκαν από τους δύο φορείς ήταν μικρός. Πιο συγκεκριμένα, το Υπουργείο Πρόνοιας και ο ΟΕΚ κατασκεύασαν 31 συγκροτήματα, κατά τη μεταπολεμική περίοδο, με περίπου 11.930  κατοικίες, ενώ, ενδεικτικά, στα προάστια της Στοκχόλμης, κατασκευάστηκαν 34 συγκροτήματα με 83.796 κατοικίες από το 1951 έως το 1970 (Andersson and Brama, 2018: 368).